بیستم مهر ماه، بخشنامه بودجه 1401 توسط رييس‌جمهور با تاكيد بر رشد مثبت 8 درصدي براي سال آينده ابلاغ شد، این در حالی است که با استناد به گزارش مركز پژوهش‌هاي مجلس، تا مرداد ماه امسال یعنی زماني كه دولت آقای رئيسي به صورت رسمي سكان هدايت در قوه مجريه را بر عهده گرفت، به دليل مسائلي همچون «عدم واقعي‌سازي منابع و افزايش مخارج» تغييري بر كسري بودجه دولت ايجاد نشد و بدین ترتیب، پیش‌بینی می‌شود که فقط ۶۷ درصد از منابع بودجه در سقف اول تا انتهای سال ۱۴۰۰ محقق شود که با فرض تحقق ۱۰۰ درصدی مصارف، بودجه سال ۱۴۰۰ حدود ۳۰۷ هزار میلیارد تومان کسری خواهد داشت كه براي رفع آن، نياز به كاهش مخارج يا استفاده از منابع جديد است.
در عین حال انتشار گزارشی تحت عنوان «برآورد بدهی‌های دولت ایران به بخش‌های مختلف در دوره 1400 تا 1406» که گفته می‌شود براساس اطلاعات و آمارهای مرکز مدیریت بدهی‌های عمومی و روابط مالی دولت (وزارت امور اقتصادی و دارایی) تحت دو سناریوی رفع تحریم‌های اقتصادی و تداوم تحریم‌ها تهیه شده، نشان‌دهنده افزایش چشمگیر بار بدهی‌های دولت به موسسات و نهادهای عمومی در سال‌های آتی تحت هر دو سناریو است.
با این اوصاف، آیا می‌توان امیدوار بود که بازیگران جدید اما غیرحرفه‌ای صحنه اقتصاد کشور، بتوانند همچنان از هجوم تماشاگران خسته، دلزده و ناراضی از سناریوهای تکراری، به صحنه جلوگیری کنند؟!
اواخر مهر ماه، گزارشی از سازمان برنامه و بودجه منتشر شد که می‌گفت دولت ایران در آستانه ورشکستگی است و اگر تحریم‌ها رفع نشود، دلار ۲۸۵ هزار تومانی هم بعید نیست، هرچند در ادامه، سازمان برنامه اعلام کرد که این گزارش با فرض ادامه سیاست‌های گذشته تهیه شده و به هیچ عنوان نظر رسمی سازمان برنامه و بودجه نیست، اما مرکز پژوهش‌های مجلس و گزارش تفریغ بودجه سال ۹۹ نیز بدهی دولت و احتمال ورشکستگی آن را تایید کرده‌اند.
گفتنی است، مهم‌ترین شاخص در تشخیص وضعیت بدهی‌های یک دولت نسبت بدهی‌ها با تولید ناخالص داخلی است که براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، این نسبت در پایان کار دولت روحانی، به ۵۲ درصد رسیده و پیش‌بینی شده تا سال ۱۴۰۵ این نسبت به ۷۲ درصد برسد. مطابق استانداردهای صندوق بین‌المللی پول، چنانچه این نسبت در کشور‌های درحال‌توسعه، بالاتر از ۵۰ درصد باشد، وضعیت اقتصادی در آستانه هشدار و بالاتر از ۷۰ درصد در آستانه خطر قرار دارد.
از طرف دیگر، مدتی پیش گزارش تفریغ بودجه سال ۹۹ منتشر شد که می‌گفت دولت در سال ۹۹ چون نتوانسته نفت بفروشد، ۳۴۰ هزار میلیارد تومان اوراق بدهی منتشر کرده است که ۴۰۹ درصد بیشتر از آن چیزی است که در قانون بودجه مقرر شده و انتشار بی‌سابقه و بیش از حد اوراق بدهی، همان عاملی است که می‌تواند دولت را دچار بحران بدهی و ورشکستگی کند.
انتشار اوراق بدهی به دولت کمک می‌کند که بدون افزایش تورم، بودجه خود را تامین کند. اما دولت باید اصل و سود این اوراق را در سررسید مشخصی به خریداران اوراق برگرداند، اما اما با توجه به تحریم‌ها و ناتوانی دولت در فروش نفت، احتمال اینکه این دولت بتواند، بدهی خود را پرداخت کند، ضعیف است. برای همین ممکن است دولت برای پرداخت این بدهی، اوراق بدهی جدید منتشر کند (مانند کاری که امسال هم انجام شده) و بر حجم بدهی‌های خود بیفزاید؛ تا آنجا که براساس گزارش دیگری از مرکز پژوهش‌های مجلس، بودجه امسال ۳۰۰ هزار میلیارد تومان کسری دارد.
با این وجود سیدابراهیم رئیسی در هنگام ابلاغ بخشنامه بودجه سال ۱۴۰۱ به دستگاه های اجرایی کشور از تمام دستگاه‌ها خواست کشور را برای رشد اقتصادی 8 درصد و تحقق جهش اقتصادی در سال آینده مهیا کنند و رئیس سازمان برنامه و بودجه دولت سیزدهم هم وعده داد که بودجه 1401 را بدون کسری بودجه تدوین خواهند کرد؛ آن هم بدون متوسل شدن به سیاست خلق پول!
کسری بودجه ۵۰ درصدی ایران
سرنوشت بودجه سال آینده و سنگ‌های بزرگ را به وقتش بررسی خواهیم کرد، اما تا آن زمان و نقدا نگاهی خواهیم داشت به عملكرد تحقق بودجه در بخش منابع و مصارف تا تاريخ 15 مردادماه 1400 (5/4 ماهه مقطع تغيير دولت) و همچنین پيش‌بيني تحقق منابع بودجه تا آخر سال 1400 و كسري غيرقابل تامين آن.
کارنامه دخل: براساس گزارش عملكرد منابع كل سال 1399 و 5/4 ماهه سال 1400 (جدول 1) می‌توان به نكات مهم زير اشاره کرد:
– به‌صورت كلي منابع محقق شده تا نيمه ماه پنجم سال، 18 درصد رقم مصوب در بودجه کل امسال و 46 درصد مصوب 5/4 ماهه اول سال است. بنابراين بيش از 50 درصد منابعی که باید در 5/4 ماهه اول سال تحقق می‌یافت، وصول نشده است.
– هرچند درآمدهاي مالياتي و گمركي تا حد خوبي تحقق پيدا كرده، اما اين منبع درآمد نيز نتوانسته است به‌صورت 100 درصد در چهارونيم ماهه اول سال محقق شود.
– تنها 3 درصد از منابع حاصل از نفت و فرآورده‌های نفتی قانون بودجه سال 1400 و 15 درصد مصوب 5/4 ماهه منبع مذکور در 139 روز ابتدای سال محقق شده كه نشان‌دهنده بيش‌برآورد تحقق اين منبع در قانون بودجه سال 1400 است.
– براساس قانون بودجه سال 1400، منابع در نظر گرفته شده براي انتشار اسناد خزانه اسلامي (اوراق غيرنقدي كه عمدتا براي پرداخت طلب پيمانكاران پرداخت مي‌شود) 52 هزار ميليارد تومان بوده؛ در حالي كه تنها در 5/4 ماهه سال 1400 بيش از 64 هزار ميليارد تومان از اين اوراق منتشر و واگذار شده است. به عبارت ديگر، دولت در 5/4 ماهه اول سال، 20 درصد بيشتر از سقف بودجه کل سال 1400 اسناد خزانه اسلامی منتشر کرده است.
از سوی ديگر، براساس آمارها، تنها 18 درصد از اوراق مالی اسلامی که باید تا نيمه مرداد ماه فروش می‌رفت، منتشر شده و به فروش رسیده است، بنابراین دولت نتوانسته به اندازه لازم، اوراق مالي اسلامي (اوراق نقدي) در بازار سرمايه و بازار پول به فروش برساند.
– منابع حاصل از واگذاري شركت‌هاي دولتي در 5/4 ماهه سال 1400 تقريبا تحقق پيدا نكرده است. در واقع فقط 100 ميليارد تومان از 255 هزار ميليارد تومان منابعي كه از محل واگذاري شركت‌هاي دولتي در قانون بودجه 1400 در نظر گرفته شده، تحقق یافته است (صفر درصد).
– براساس مصوب 5/4 ماهه، دولت 92 درصد از منابع صندوق توسعه ملي را که برای امسال پیش‌بینی‌شده بود، استفاده كرده است. به عبارت ديگر بعد از انتشار اسناد خزانه، بيشترین منبع محقق شده برای دولت (از لحاظ درصد تحقق) منابع در نظر گرفته شده از صندوق توسعه ملی بوده است.
– براساس ماده (24) قانون محاسبات عمومي، ميزان تنخواه‌گردان دولت 3 درصد بودجه عمومي دولت است، اما این تنخواه‌گردان براساس مصوبه مورخ 29/03/1400 هيئت‌وزيران از 412 هزارميليارد ریال به 549 هزار ميليارد ریال (4 درصد منابع بودجه) افزایش یافت که دولت تمام این ميزان را در 5 ماهه اول سال استفاده کرده است. اين استفاده موجب افزايش شديد پايه پولي در ماه‌هاي ابتدايي سال شد كه توسعه خلق نقدينگي و تورم را در پی خواهد داشت.
کارنامه خرج: براساس آمارهای مندرج در جدول 1 موارد زير در سمت مصارف بودجه نیز قابل ذکر است:
– 58 درصد مصارف مصوب بودجه در 5/4 ماهه اول سال 1400 محقق شده است. نكته مهم، يكسان نبودن عملكرد 5/4 ماهه منابع و مصارف (بيشتر بودن مصارف نسبت به منابع) است كه نشان از استفاده دولت از تنخواه اول سال دارد.
– 60 درصد پرداخت اعتبارات هزينه‌اي مصوب، در اين مدت محقق شده است.
– 92 درصد از پرداخت اعتبارات تملک دارايي‌هاي سرمايه‌اي در 5/4 ماهه اول محقق شده است. در واقع پرداخت اعتبارات تملک دارايي‌هاي سرمايه‌اي بيشترين ميزان تحقق را در سمت مصارف داشته؛ در حالی که فقط 10 درصد از اعتبارات تملک دارايي‌هاي مالي در 5/4 ماهه ابتداي سال محقق شده که يكي از دلايل پايين بودن اين قسمت، فروش كمتر اوراق مالي در 5/4 ماهه اول سال‌هاي قبل و در نتيجه سررسيد بخش عمده اوراق در نيمه دوم سال است.
بدین ترتیب، از آنجا که طبق بند «ب» ماده واحده قانون بودجه سال 1400، هزینه‌کرد سقف دوم بودجه منوط به تحقق درآمدها از شش ماهه دوم سال 1400 است، به نظر می‌رسد اجرای مواردی نظير همسان‌سازی حقوق اعضای هيئت علمی، همسان‌سازی حقوق معلمان و … که تاکنون منجر به اعتراضات گسترده‌ای از سوی این قشر در شهرهای مختلف شده است، غیرمحتمل باشد.
براساس اطلاعات گردآوری شده، درآمدهاي مالياتي و گمركي با 34 درصد، اوراق بدهي با 25 درصد بيشترين سهم را از نظر منابع محقق شده براي تامين مخارج کشور در 5 ماهه اول سال 1400 داشته‌اند.
پيش‌بينی عملکرد منابع بودجه تا آخر سال 1400
همانطور که گفته شد، طبق بند «ب» ماده واحده قانون بودجه سال 1400، هزينه‌كرد سقف دوم بودجه منوط به تحقق درآمدها از شش ماهه دوم سال 1400 است، بنابراین جهت محاسبه كسري غيرقابل تامين، صرفا به پيش‌بيني ارقام سقف اول بودجه عمومي پرداخته مي‌شود.
– درآمد مالياتی و گمرکی: با توجه به روند دو سال گذشته (تحقق بالاي 90 درصد درآمد ماليات) و همچنين در صورت تلاش دولت جديد براي بهبود نحوه ماليات‌ستاني (حركت از نظام مميزمحور مالياتي به سمت نظام سامانه‌محور) و جلوگيري از فرار مالياتي، پيش‌بيني مي‌شود كه حدود 95 درصد اين منبع تا پايان سال 1400 محقق گردد.
– منابع حاصل از نفت و فرآورده‌های نفتی: با توجه به اينكه درصد محقق شده اين منبع در 5/4 ماهه اول سال تنها 15 درصد نسبت به ميزان مصوب براي اين دوره بوده و با توجه به احتمال عدم تغيير خاص در رفتار بازيگران خارجي ازجمله آمريكا و پايداري تحريم‌ها، پيش‌بيني مي‌شود كه درصد تحقق اين منبع (براي سقف اول و دوم بودجه) حدود 20 درصد تا پايان سال باشد.
همچنين عملكرد اين بند براي سقف اول بودجه كه بخش اصلي آن حاصل ارزش صادرات نفت خام و ميعانات گازي است نیز با توجه به درصد تحقق 19 درصدی در 5 ماهه اول سال، حدود 25 درصد تا پايان سال پيش‌بيني مي‌شود. با توجه به وضعيتي كه ذكر شد، تحقق منابع سقف دوم دور از انتظار است و با احتمال بسيار بالا محقق نمي‌شود.
– فروش اوراق بدهی: با توجه به تحقق 27 درصدي اين منبع در مدت 5 ماهه اول سال و همچنين بالا بودن تورم انتظاري بازيگران اقتصادي در سال 1399، در صورتي كه قواعد خاصي براي خريد اوراق گذاشته نشود (براي مثال تكليف به بانک‌ها براي نگهداري اوراق به ميزان درصد مشخصي از مجموع سپرده‌ها، محدوديت‌گذاري بر رشد ترازنامه‌هاي بانک‌ها به استثناي خريد اوراق، الزام صندوق‌هاي درآمد ثابت به نگهداري حداقلي از اوراق و …) و يا نرخ‌هاي بهره بالاتر براي اوراق در نظر گرفته نشود، تحقق اين منبع تا پايان سال بيشتر از 50 درصد نخواهد بود؛ اما با توجه به نياز مبرم دولت به فروش اوراق براي تامين مالي دولت پيش‌بيني مي‌شود با اتخاذ اقدامات اصلاحي، تمامي اوراق بدهي فروخته شود.
– منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی: با توجه به روند واگذاري شركت‌هاي دولتي در اين مدت و همچنين عملكرد ضعيف دولت در سال 1399، پيش‌بيني مي‌شود كه حدود 30 درصد از منابع حاصل از واگذاري شركت‌ها (منابع مربوط به سقف اول) محقق شود.
در مورد منبع مربوط به سقف دوم (130 هزار ميليارد تومان واگذاري سهام و حقوق مالكانه موضوع بند «و» و تبصره 2 و 30 هزار ميليارد تومان فروش اموال براي اجرا و تكميل طرح‌هاي دارايي‌هاي سرمايه‌اي) پيش‌بيني مي‌شود كه دولت نهايتا با واگذاري شركت‌هاي مدنظر به نهادهايي مانند صندوق‌هاي بازنشستگي و … اين قسمت از منابع و مصارف بودجه را حل‌وفصل كند كه با توجه به برآوردهاي انجام شده 70 هزار ميليارد تومان از اين منابع، كسري تراز نقدي صندوق‌هاي بازنشستگي خواهد شد.
– منابع حاصل از صندوق توسعه ملی: به دليل آنكه منابع ارزي صندوق با نرخ نيمايي (و نه ارز 4200) تسعير مي‌شود و با توجه به افزايش نرخ ارز نيما، پيش‌بيني مي‌شود كه 100 درصد منابع حاصل از صندوق توسعه ملي محقق گردد.
با توجه به توضيحات ارائه شده پيش‌بينی می‌شود 67 درصد از منابع سقف اول بودجه تا آخر سال محقق شود و در نتيجه با فرض عملکرد 100 درصدی مصارف سقف اول، بودجه سال 1400 حدود 307 هزار ميليارد تومان کسری غيرقابل تامين خواهد داشت، البته براي محاسبه كسري بودجه ساختاري سال 1400، لازم است تا رقم اوراق بدهي و استقراض از صندوق توسعه ملي نیز به كسري غيرقابل تامين اضافه شود که اين عدد را به 470 هزار ميليارد تومان می‌رساند.
