ساخت و توسعه شبکه راه‌آهن مشتمل بر ده‌ها طرح تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (عمرانی) است که مسئولیت کنونی مدیریت بر اجرای این طرح‌ها بر عهده شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل‌ونقل کشور است و طرح‌ها پس از احداث تحویل شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران برای امور بهره‌برداری می‌شود، اما اخیرا وزیر راه و شهرسازی طی نامه‌ای به شماره 02/100/98867 و خطاب به معاون وزیر و مدیرعامل شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی، با اشاره به تعدد مراجع دخیل در برنامه‌ریزی (انتخاب پروژه)، ساخت و بهره‌برداری پروژه های خطوط ریلی و عدم توجه به ملاحظات بهره‌برداری در مراحل انتخاب و ساخت پروژه‌ها به‌عنوان موانع اصلی توسعه حمل‌ونقل ریلی، مسئولیت کامل انتخاب، برنامه‌ریزی و اجرای تمام طرح‌های ساخت و توسعه راه‌آهن را به شرکت راه‌آهن محول کرده است. این نوشته به بررسی تاثیرات و عواقب این موضوع می‌پردازد.
در ابتدا باید متذکر شد که مسئولیت مدیریت بر اجرای این طرح‌ها از پیش از انقلاب در اداره کل ساختمان راه‌آهن و زیر نظر وزیر راه و ترابری بوده که در سال 1369 آن اداره کل به معاونت ساختمان و توسعه راه‌آهن وزارت ارتقا یافت، اما در سال ۱۳۸3 با تلفیق سه معاونت عمرانی وزارت (معاونت ساختمان و توسعه راه‌آهن، معاونت ساختمان و توسعه راه‌ها و معاونت ساختمان و توسعه بنادر و فرودگاه‌ها) و سه اداره کل ذی‌ربط (اداره کل ساختمان آزادراه‌ها، اداره کل پیمان و رسیدگی و اداره کل ارزیابی و تعیین خسارات) و ادغام با شرکت تامین ماشین‌آلات راه و ترابری و تغییر نام آن، شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل‌ونقل کشور ایجاد و اساسنامه شرکت نیز در مراجع ذی‌صلاح تصویب شد، بنابراین تا اینجا نامه وزیر مبنی بر انتقال کامل وظایف مربوط به ساخت و توسعه راه‌آهن، به شرکت راه‌آهن با اساسنامه شرکت ساخت مغایرت پیدا می‌کند.
از سوی دیگر، تجمیع کل امور ساخت و بهره‌برداری راه‌آهن ظاهرا دو بار در طول تاریخ راه‌آهن ایران (یکبار در دهه ۵۰ و ظاهرا یکبار هم قبل از آن) رخ داده و هر دو بار بعد از چند سال امور ساخت از امور بهره‌برداری تفکیک شده است.
در عین حال، اگر نیاز به تغییر مصوبات موجود درباره مسئولیت‌های شرکت ساخت و توسعه و شرکت راه‌آهن باشد، لازم است ابتدا پژوهشی برای اصلاح ساختار سازمانی انجام و نتایج آن به تصویب مراجع ذی‌صلاح برسد، تا بعد تصمیمی در این خصوص گرفته شود، این در حالی است که تاکنون مطالعه‌ای برای تغییر در ساختار این شرکت انجام یا مطرح نشده است، بنابراین با توجه سوابق فوق و فقدان مطالعه و پژوهش در این زمینه، نامه جناب وزیر غیرمنتظره بود، آن هم در شرایطی که هر سال و در آذر ماه، در هفته گرامیداشت پژوهش چنین شعار داده می‌شود که «بدون پژوهش تصمیم نگیریم».
هنوز از خاطر نبرده‌ایم که که حدود ده سال قبل، طرح‌های ریلی نیمه‌کاره کرمان – زاهدان و اصفهان – شیراز با پیشرفت بالای 90 درصد برای تکمیل به شرکت راه‌آهن محول شدند که تجربه ناموفقی از کار درآمد، زیرا اعتبارات طرح‌های منتقل شده به شرکت راه‌آهن قطع و انتقال مدارک و پیمان‌های فعال مشاوره‌ای و پیمانکاری نیز با دشواری‌های بسیار همراه شد و در نتیجه تاخیر و مشکلات متعدد و پرهزینه‌ای بروز کرد.
در دوره وزارت دکتر آخوندی نیز بار دیگر طرح‌های ریلی رشت – آستارا، تهران – همدان – سنندج، تهران – اصفهان و اصفهان – اهواز به شرکت راه‌آهن منتقل، اما بعد از حدود دو سال مجددا به شرکت ساخت واگذار شدند که تبعات سنگینی به این طرح‌ها تحمیل کرد، بنابراین آسیب‌شناسی اینکه انتقال طرح‌ها بین دستگاههای اجرایی فوق با چه مسائلی روبهرو بوده و چرا این جابه‌جایی‌ها ناکام ماندند، مقدم بر اجرای ابلاغ اخیر است تا انتقال احتمالی طرح‌ها با دانش کافی و هماهنگی‌های لازم صورت گیرد، چراکه به نظر می‌رسد انتقال طرح‌های نیمه‌کاره و دارای قراردادهای پیمانکاری بسیار دشوار، هزینه‌ساز و باعث تاخیر مضاعف است، اما انتقال طرحی که هنوز قرارداد پیمانکاری ندارد، با چالش کمتری روبهرو است.
لازم است به این نکته هم توجه شود که در وضعیت موجود، شرکت راه‌آهن مسئولیت‌ها و مشغله بسیار دارد که عبارتند از:
– مسئولیت نگهداری و تعمیرات شبکه زیربنایی گسترده با معضلات عدیده
– مدیریت امور بهره‌برداری در تعامل با ده‌ها شرکت و مسائل ناوگان و نیروی کشش و امور مسافری و تعرفه‌ها و امور خصوصی‌سازی که سامان نیافته است.
– مسئولیت تدوین مقررات و آیین‌نامه‌های متعدد در موضوعات متنوع فنی، مالی، حقوقی، ایمنی و عملیاتی
– هماهنگی‌های بین‌المللی با کشورهای مختلف در موضوعات متنوع
– مسئولیت برخی پروژه‌های عمرانی مثل دوخطه کردن شبکه و برقی کردن
– مسئولیت همکاری و هماهنگی با صنایع و شرکت‌های تولیدی برای تولید مصالح و تجهیزات و ماشین‌آلات ریلی و یا واردات آنها و امور تعمیرگاه‌های صنعتی ناوگان و …
اگر مدتی در امور شرکت راه‌آهن همکاری یا در جلسات کاری مشترک حضور داشته باشید، متوجه انبوه مسائل غامض آن و بروکراسی سنگینی می‌شوید که بهره‌وری منابع موجود راه‌آهن ایران را نسبت به شاخص‌های متعارف در دیگر کشورها کاهش داده؛ بنابراین در شرایط حاضر، چابک‌سازی راه‌آهن، ارتقای بهره‌وری و به‌روز کردن فناوری‌های ریلی، مدیریت زنجیره تامین خدمات و تسهیم بهتر مسئولیت‌ها و محدوده‌های کاری آن با بخش خصوصی و ایجاد نهاد رگولاتوری برای پیشبرد منطقی و عادلانه وظایف نهادهای مرتبط با حمل‌ونقل ریلی، ضرورت و فوریت بیشتری دارد.
از سوی دیگر، مدیریت مناسب ده‌ها طرح عمرانی توسعه راه‌آهن نیازمند هماهنگی‌های گوناگون با مناطق و مقامات مختلف و ادارات بسیار در داخل و خارج وزارت می‌باشد … که ذی‌نفعان بسیاری در سطوح مختلف دولتی و غیردولتی دارند، بنابراین اداره این طرح‌های عمرانی، بار سنگینی است که شرکت راه‌آهن را دچار معضلات جدید می‌کند و باعث کاهش تمرکز بر وظایف اصلی، کاهش مدیریت بر طرح‌های ریلی و احیانا جابه‌جا شدن اعتبارات عمرانی به امور نگهداری و تعمیرات و امور پرسنلی می‌شود؛ ضمن اینکه فشارهای مقامات محلی و ذی‌نفعان هر پروژه فارغ از اینکه مدیریت اجرایی بر عهده شرکت ساخت باشد یا شرکت راه‌آهن استمرار خواهد داشت و وجود مکانیزم‌های قانونی و نظامات هماهنگی لازم است.
در نامه وزیر، مهم‌ترین مسئله‌ای که منتهی به تصمیم بر انتقال طرح‌ها و تجمیع مسئولیت‌ها شده، نحوه غلط انتخاب و اولویت‌بندی طرح‌ها بیان شده که نکته درستی است؛ چراکه برخی طرح‌های بدردنخور و کم‌فایده در فهرست طرح‌های اجرایی وجود دارد و اعتبارات لازم برای طرح‌های نیمه‌تمام زیربناهای حمل‌ونقل بیش از 50 درصد اعتبار لازم برای تکمیل تمام طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام کشور است، اما این معضل مستقیما به نحوه اداره امور در ستاد وزارتخانه در دوره‌های قبل برمی‌گردد که وظیفه نظارت عالیه بر امور دستگاههای اجرایی تابعه و هدایت آنها را برعهده دارد، بنابراین در ابتدا باید در خود ستاد (وزارت) وظیفه برنامه‌ریزی کلان و هدایت مجموعه دستگاههای تابعه و فعالیت‌ها را پایش و دنبال کنند.
علاوه بر این، در دوازده‌ساله اخیر، شرکت ساخت و توسعه نقشی در انتخاب طرح‌ها نداشته و طرح‌های جدید توسط ستاد وزارت در تعامل با سازمان برنامه انتخاب یا در مجلس شورای اسلامی مصوب شده است؛ به این ترتیب، بهبود در انتخاب و اولویت‌بندی طرح‌ها نیاز به تغییر ساختار سازمانی ندارد و با التزام به طرح جامع حمل‌ونقل شدنی است و خود وزارت باید پاسخ دهد که چرا با وجود قوانین متعدد، وظیفه قانونی خود را طی 15 سال گذشته انجام نداده و طرح جامع حمل‌ونقل را به نتیجه نرسانده است (فقط بخشی از مطالعاتی که از سال ۱۳۸۰ آغاز شد، در سال ۱۳۹۸ برای تصویب به دولت ارسال شده است).
فراموش نکنیم که در فقدان طرح جامع حمل‌ونقل و در صورت لازم‌الاجرا نبودن آن، بروز ناهماهنگی‌ها و انفعال در قبال فشارهای ذی‌نفعان محتمل و رایج است، ولی می‌توان برنامه‌ریزی کلان را به‌صورت مشترک دنبال کرد و هماهنگی بین دستگاههای تابعه وزارت را با احیای شورای سیاست‌گذاری زیربنایی و زیرنظر وزیر صورت داد. همچنین اولویت‌بندی طرح‌های توسعه ریلی با مدل محاسباتی در تیم مشترک بین شرکت راه‌آهن و شرکت ساخت و توسعه بارها انجام گرفته و این مهم نیاز به سپردن اجرای طرح‌ها به شرکت راه‌آهن ندارد.
به‌عنوان یک نمونه مطلوب از در پیش گرفتن چنین سیاستی، می‌توان به طرح عظیم راه‌آهن بافق – مشهد به طول 800 کیلومتر اشاره کرد که در مدت 4 سال (سال‌های 1380 تا 1384) با حمایت رئیس‌جمهور وقت به‌عنوان طرح ویژه ملی و تحت‌نظر معاون وقت وزیر یعنی مهندس صادق افشار دنبال و با تمرکز منابع و تامین مناسب مالی اجرا و تکمیل شد و موقع تحویل شامل تمام کارها حتی روسازی جوشکاری شده، ایستگاه‌ها و علایم الکتریکی و ارتباطات کامل بود.
اکنون نیز برای کاهش اعمال فشارهای مختلف، پیشنهاد می‌شود فهرست طرح‌های اولویت‌دار توسعه راه‌آهن با توافق وزارت راه و شهرسازی و سازمان برنامه‌وبودجه کشور مشخص و با تایید هیئت‌وزیران رسما منتشر شود و برای دوره 4 ساله مبنای کار قرار گیرد و فقط طرح‌های سرمایه‌گذاری غیردولتی که خارج از فهرست هستند، قابل انجام باشد.
در اینجا لازم است به سند سیاست‌های کلی بخش حمل‌ونقل هم اشاره کنم که در سال 1379 توسط مقام معظم رهبری تایید و ابلاغ گردید، ولی متاسفانه اجرایی نشد. در بند یک این سند، بر ایجاد نظام جامع حمل‌ونقل و توجه به ملاحظات مختلف اقتصادی و اجتماعی شیوه‌های ترابری و تعادل اجزای آنها (تعادل شبکه – تقاضا – ناوگان – تجهیزات) تاکید شده است. البته نظام جامع حمل‌ونقل فراتر و کلان‌تر از طرح جامع حمل‌ونقل است و موضوعاتی نظیر ساختارهای سازمانی، نظام اقتصادی، ایمنی حمل‌ونقل، جایگاه و سیاست‌های راهبردی شیوه‌های ترابری و نحوه هماهنگی بین آنها و بین دستگاههای تابعه را شامل می‌شود.
همچنین بند دوم سند فوق به ارتقای بهره‌وری در همه بخش‌ها و بند سوم بر انتخاب طرح‌ها با ملاحظه معیارهایی همچون تقاضا، ملاحظات اقتصادی، ترانزیت و آمایش سرزمین اشاره دارد، اما متاسفانه وزارت راه در طول 21 سال از صدور این سند مهم و لازم‌الاجرا، برای تحقق آن اقدام نکرده است (من شخصا در سال 1380 شرح این سیاست‌ها و متن پیشنهادی لایحه قانونی برای اجرایی کردن سند فوق را به وزارت راه و شهرسازی ارائه دادم، اما هنوز هم وزارت راه وظیفه خود در تحقق سند سیاست‌های کلی بخش حمل‌ونقل را دنبال نکرده است).
در عین حال، در سال‌های اخیر در سازمان برنامه‌وبودجه و قوانین کشوری بحث بودجه‌ریزی عملیاتی مطرح می‌شود تا به‌جای توزیع بودجه برای انجام طرح‌های متفرقه که معلوم نیست اجرای آنها چه اثری بر عملکرد کلی و اهداف اصلی حکمرانی کشور دارند، بودجه‌ریزی عملیاتی برای تحقق اهداف کلان صورت گیرد و دستگاههای مرکزی و ستادی به تناسب ایفای نقش و تحقق شاخص‌های کلیدی نظیر بهبود حمل‌ونقل یا افزایش ایمنی و افزایش عملکرد و … سنجیده شوند. این هدف عالی می‌تواند انتخاب طرح‌های عمرانی را بهبود داده و همسویی بیشتر با اهداف حاکمیتی بخش حمل‌ونقل را فراهم نماید.
در زمینه هماهنگی امور طراحی پروژه‌ها و مشخصات آنها با نیازهای دستگاه بهره‌بردار نیز باید خاطرنشان کنم که قبلا آیین‌نامه ویژه‌ای برای هماهنگی طراحی و اجرای طرح‌های توسعه راه‌آهن بین شرکت ساخت و توسعه و شرکت راه‌آهن تدوین و توسط وزیر وقت تصویب شده، ولی اعمال و اجرای این آیین‌نامه ناقص صورت گرفته است، بنابراین کم‌اعتنایی به آیین‌نامه هماهنگی باید رفع و در صورت لزوم آیین‌نامه فوق به‌روزآوری و ارتقا یابد. همچنین پیشنهاد می‌کنم نتایج مطالعات و طراحی پایه به‌وسیله دستگاه بهره‌بردار ملاحظه و کنترل شود.
نکاه آخر اینکه برخی توصیه به ادغام امور ساخت و نگهداری شبکه ریلی به استناد وضعیت ساختار سازمانی راه‌آهن در دیگر کشورها می‌نمایند، اما به نظر من، این تصمیم باید موضوع یک پژوهش مفصل و دقیق بوده و ضمن طراحی نظام جامع حمل‌ونقل، با ملاحظه شرایط حاضر شرکت راه‌آهن و وضعیت فعلی طرح‌ها سنجیده شود؛ چراکه شرایط کشور ما که دچار کمبود شدید شبکه ترابری ریلی است با شرایط کشورهایی که گسترش زیربناهای ریلی را طی نموده‌اند، تفاوت دارد. اگر چنین دستوری حسب پژوهش باشد، نیازمند مقدمات متعددی است و باید با همفکری متخصصین و مسئولان به‌صورت سنجیده، مرحله‌ای و کنترل شده اقدام گردد. ضمن اینکه تحول در شرکت راه‌آهن فوریت و اهمیت بیشتری دارد و پیش‌نیاز تلقی می‌شود.
امیدوارم شرکت ساخت و توسعه صدور نامه اخیر را هشداری جدی تلقی کند و به بهره‌وری، مدیریت پروژه، ارتباط مستمر با متخصصین داخل شرکت، دانشگاهیان، دستگاه بهره‌بردار و رسانه‌ها بیش از پیش بها داده و روزآمدی و بهینه بودن طرح‌ها را با نظامات مهندسی و مدیریتی مناسب کنترل نماید.
