بررسی احکام مرتبط با بخش حمل‌ونقل در لایحه برنامه پنج‌ساله هفتم توسعه کشور نشان از تلاش برای تمرکز بر برخی موضوعات راهبردی درباره اصلاح ساختار بودجه و ساماندهی طرح‌های نیمه‌تمام عمرانی دارد، اما در رویکرد مسئله‌محور، به‌رغم آنکه تمرکز بر ترانزیت به‌عنوان مسئله اصلی تشخیص داده شده، در موارد متعددی مشاهده می‌شود که احکام غیرمرتبط با ترانزیت نیز در لایحه گنجانده شده که جهت‌گیری برنامه از تمرکز بر موضوع ترانزیت را منحرف می‌کند. ضمن اینکه نشانه‌ای از تناسب احکام با سیاست‌های کلی برنامه هفتم و درک صحیح از پیچیدگی‌های موضوع وجود ندارد و نقدهای مهمی به احکام پیشنهادی از نظر نسبت احکام بابا چالش‌ها و مسائل اصلی حمل‌ونقل داخلی و بین‌المللی و انسجام و تناسب احکام با یکدیگر مطرح است، تا آنجا که بخشی از موضوعات مطرح شده در لایحه در عمل نیازی به حکم قانون برنامه پنج‌ساله کشور ندارند و جزو وظایف ذاتی دستگاه‌های اجرایی به‌حساب می‌آیند یا اینکه حتی بدون ارائه حکم در قانون برنامه پنج‌ساله توسعه کشور، می‌توانند با اختیاراتی که دستگاه‌های اجرایی دارند، محقق شوند. در ادامه نگاهی به لایحه برنامه هفتم توسعه در بخش حمل‌ونقل خواهیم داشت
به گزارش ترابران، بررسی لایحه دولت نشان می‌دهد که موضوعات مرتبط با بخش حمل‌ونقل در فصل‌ها و مواد مختلف (به‌صورت مستقیم یا غیرمستقیم) مورد توجه قرار گرفته که مشخصات اولیه آنها به شرح جدول (1) است.
براساس مندرجات این جدول، اگرچه یکی از نکات مثبت برنامه هفتم که بخش حمل‌ونقل را نیز متاثر خواهد کرد، احکام فصل سوم، مرتبط با ساماندهی طرح‌های نیمه‌تمام عمرانی است، اما ذکر این نکته ضروری است که موضوعات بخش حمل‌ونقل در لایحه دولت به‌صورت پراکنده و از هم گسیخته و بدون انسجام طرح شده است؛ ضمن اینکه در لایحه مذکور، بسیاری از چالش‌های کلان حمل‌ونقل در ایران، دیده نشده یا به‌شکلی بسیار ناقص به آن پرداخته شده که در ادامه به برخی از آنها اشاره می‌شود.
1- اصلاح الگوی توسعه شبکه و ناوگان حمل‌ونقل کشور
یکی از چالش‌های اصلی بخش حمل‌ونقل، توسعه نامتوازن، غیریکپارچه، جزیره‌ای و جداگانه هر یک از زیربخش‌های ریلی، هوایی، جاده‌ای، و دریایی است. در حال حاضر، طرح‌های هر زیربخش به‌صورت منفصل و بدون در نظر داشتن آثار تجمیعی و شبکه‌ای زیربخش‌های مختلف حمل‌ونقل بررسی و اجرا می‌شود که می‌تواند هزینه‌های زیادی را به کشور تحمیل کند. در احکام پیشنهادشده، رویکرد دولت نسبت به اهمیت یکپارچگی و هماهنگی زیربخش‌های حمل‌ونقل مشخص نیست و حتی در جهت ادامه روند موجود ارزیابی می‌شود.
در احکام پیشنهادی برنامه هفتم، از موضوع نگهداری و بهسازی سرمایه‌های موجود غفلت شده و همچنان تمرکز بر ایجاد ظرفیت جدید در زیربناهای حمل‌ونقل است
از سوی دیگر، یکی از چالش‌های موجود در نظام توسعه فعلی زیربناهای حمل‌ونقل، وجود ده‌ها طرح عمرانی نیمه‌تمام در بخش حمل‌ونقل، کندی پیشرفت فیزیکی و هزینه بالای اتمام این طرح‌هاست که به‌درستی در فصل سوم لایحه دولت (ماده 19) مورد توجه قرار گرفته و بر تهیه نظام اولویت‌بندی و غربالگری طرح‌های موجود بر مبنای اصول علمی و اجرایی و با مشورت نخبگان و متخصصین تاکید شده است، اما در این راستا توجه به نکات زیر ضروری به نظر می‌رسد:
– به‌منظور لحاظ منافع ملی و ارجحیت آن بر منافع دستگاه اجرایی، فرایند غربالگری طرح‌ها و مرجع تاییدکننده آنها باید در سال اول برنامه تهیه و ابلاغ شود و نهادهایی خارج از بدنه دستگاه اجرایی مانند سازمان برنامه‌وبودجه کشور (با حضور کارشناسان غیر ذینفع مانند مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی یا سایر اندیشکده‌ها و مراکز علمی کشور) نقش اصلی را برعهده داشته باشند.
– در خصوص قراردادهای مشارکت خصوصی – عمومی نیز باید به‌صراحت در خصوص دور خوردن این حکم به‌واسطه ایجاد شرکت‌های خصوصی توسط شرکت‌های دولتی، نیمه‌دولتی، نهادها و ارگان‌های دیگر و عقد قرارداد در قالب مشارکت عمومی- خصوصی با همین شرکت‌های ایجاد شده (یعنی در عمل، قرارداد دو نهاد دولتی در قالب قرارداد عمومی – خصوصی می‌شود)، مراقبت بود و نظارت کرد.
2- بهره‌برداری بهینه از زیرساخت‌های موجود حمل‌ونقل (شبکه و ناوگان)
یکی از چالش‌های اصلی بخش حمل‌ونقل، پایین بودن بهره‌وری زیرساخت‌ها (شبکه و تجهیزات) و ناوگان حمل‌ونقل در تمامی شیوه‌های جاده‌ای، ریلی، هوایی و دریایی است. نشانه‌های متعددی در زمینه عدم بهره‌برداری بهینه از منابع موجود بخش حمل‌ونقل وجود دارد که از آن جمله می‌توان به فاصله قابل‌توجه میان عملکرد هر بخش با ظرفیت ایجاد شده در شبکه اشاره کرد که در بخش ناوگان نیز قابل مشاهده است؛ به‌طور مثال در بخش جاده‌ای میزان سفرهای یک‌سر خالی ناوگان باری به حدود ۵0 درصد سفرها گزارش شده که رقمی قابل‌توجه است و نشان‌دهنده پایین بودن تن – کیلومتر بار حمل‌شده توسط هر وسیله‌نقلیه است. در بخش ریلی نیاز شرایط مشابهی وجود دارد.
با این حال، در لایحه دولت به‌جای اولویت به افزایش بهره‌وری در تمامی زیربخش‌های حمل‌ونقل، بیشتر به سرمایه‌گذاری‌های جدید در حوزه زیرساخت و ایجاد ظرفیت جدید توجه و از موضوع افزایش بهره‌وری و ارتقای عملکرد این بخش غفلت شده است: آن هم در شرایطی که یکی از چالش‌های دیگر در بخش حمل‌ونقل، فرسودگی بالای شبکه و ناوگان و روند افزایشی آن و ضرورت چاره‌اندیشی برای آن است.
3- ارتقای ایمنی حمل‌ونقل
یکی از اثرات مهم افزایش سهم حمل‌ونقل جاده‌ای، کاهش ایمنی حمل‌ونقل و افزایش احتمال تصادفات جاده‌ای است که به‌دلیل بالا بودن قابل‌توجه مقدار آن در ایران، خود به یک چالش اساسی در بخش حمل‌ونقل کشور تبدیل شده است. بالا بودن آمار تصادفات جاده‌ای علاوه بر آثار اقتصادی، تبعات اجتماعی فراوانی را نیز به‌همراه داشته است. در مطالعه پژوهشکده حمل‌ونقل وزارت راه و شهرسازی که در سال‌های اخیر صورت گرفته، هزینه تصادفات جاده‌ای کشور در سال ۱۳86 حدود ۱8۵ هزار میلیارد ریال برآورد شده و هزینه تصادفات جاده‌ای نسبت به تولید ناخالص ملی کشور معادل 6/۳ درصد بوده، این در حالی است که میزان تلفات جاده‌ای در سال‌های گذشته نه‌تنها متوقف نشده، بلکه افزایش داشته است.
در ماده 57 به تشکیل ستاد ملی ترانزیت به ریاست وزیر راه اشاره شده؛ اما مادام که راهبری موضوع فرابخشی و حتی فراقوه‌ای مانند ترانزیت به یک وزارتخانه سپرده شود، نه‌تنها نباید تحول جدی در این زمینه را انتظار کشید بلکه نباید از لاینحل ماندن مسائل و چالش‌های گذشته و تکرار آنها به‌دلیل عدم هماهنگی دستگاه‌ها تعجب کرد
چالش ایمنی راه‌ها متاثر از عوامل مختلف است که به‌طور مبسوط در ترابران به آن پرداخته‌ایم. این عوامل شامل نظام مدیریت ایمنی راه‌ها (متاثر از مدل حکمرانی و نظام برنامه‌ریزی حمل‌ونقل)، کیفیت قوانین راهنمایی و رانندگی (مانند کیفیت و فرایند اخذ گواهینامه رانندگی و استمرار اعتبار آن، میزان بازدارندگی جرائم نسب به تخلفات، میزان آموزش و…)، کیفیت خدمات پاس از سانحه (خدمات اورژانس، خدمات بیمارستانی و…)، کیفیت خودروها و کیفیت راه و محیط است، اما در لایحه دولت، به موضوع ایمنی در ذیل فصل سیاست داخلی و ارتقای سلامت اجتماعی نگاه شده و یکی از ریشه‌های اصلی بروز چالش تصادفات رانندگی یعنی مدیریت ایمنی راه‌ها که در سال‌های گذشته در اختیار کمیسیون ایمنی راه‌ها مستقر در وزارت راه و شهرسازی است و کارایی لازم را نداشته، تعیین تکلیف نشده است.
4- اصلاح نظام حکمرانی حمل‌ونقل کشور
برخی از مهم‌ترین محورهایی که در نظام فعلی حکمرانی حمل‌ونقل قابل مشاهده است و در لایحه دولت چاره‌اندیشی جدی برای آنها نشده به شرح زیر است:
– عدم وجود اهداف و استراتژی‌های مصوب در بخش حمل‌ونقل کشور.
– ضعف یکپارچگی و هماهنگی در راهبری و مدیریت بخش‌های مختلف حمل‌ونقل و جزیره‌ای عمل کردن هر یک از زیربخش‌های ریلی، جاده‌ای، دریایی و هوایی.
از چالش‌های موجود، بالا بودن آمار تصادفات جاده‌ای است، در حالی که در حکم پیشنهادی، یکی از ریشه‌های اصلی بروز چالش تصادفات رانندگی یعنی مدیریت ایمنی راه‌ها که در سال‌های گذشته در اختیار کمیسیون ایمنی راه‌ها مستقر در وزارت راه و شهرسازی بوده) تعیین تکلیف نشده است
در احکام پیشنهادی همچنان بخش حمل‌ونقل جاده‌ای از حجم و تمرکز بیشتری نسبت به سایر شیوه‌های حمل‌ونقل برخوردار است (اگرچه در همین بخش نیز از بسیاری از موضوعات کلیدی غفلت شده است) و موضوعات مرتبط با حمل‌ونقل ریلی (و به‌طور خاص راه‌آهن) با وجود تاکید بر اولویت آن در سیاست‌های کلی نظام در بخش حمل‌ونقل، مورد توجه قرار نگرفته و تنها به‌صورت جزئی به یکی از مسائل راه‌آهن (که البته قابل نقد است) پرداخته شده است. حمل‌ونقل هوایی نیز با وجود اینکه می‌تواند یکی از پیشران‌ها باشد تقریباً هیچ جایگاهی در برنامه دولت ندارد و به موضوعاتی مانند اصلاح وضعیت ناوگان هوایی، اقتصاد بخش هوایی و نقش بخش هوایی در ارتقای موقعیت منطقه‌ای و جهانی ایران، ابداً توجهی نشده است. رویکرد تحولی اولویت به حمل‌ونقل ترکیبی به‌جای تمرکز بر حمل‌ونقل جاده‌ای نیز در احکام دولت جایگاهی ندارد.
– عدم مدیریت جامع منابع مالی و وجود نارسایی در توزیع آن بین زیربخش‌های حمل‌ونقل؛ به‌طور مثال، درآمد بخش‌های متمول حمل‌ونقل – نظیر بخش دریایی و بندری- عمدتاً بدون نظارت موثر، به مصرف هزینه‌های همان بخش می‌رسد و در خدمت کل مجموعه حمل‌ونقل کشور قرار نمی‌گیرد؛ در حالی که امکان ورود به این موضوع و مدیریت جامع منابع در برنامه هفتم توسعه وجود داشت.
– انحصار دولتی فعالیت‌های مختلف (بهره‌برداری و…) و تعمیم مشکلات بوروکراسی و بهره‌وری پایین دولتی به بخش حمل‌ونقل. لازم به توضیح است که در احکام پیشنهادی، به‌صورت بسیار ناقص به این موضوع پرداخته شده است. از جمله این موارد، موضوع واگذاری لوکوموتیوهای راه‌آهن در بند «ث» از ماده ۵7 لایحه است که کارشناسان این بخش، آن را بدون پشتوانه مطالعاتی و نگاه جامع ارزیابی می‌کنند.
– زیان‌ده بودن شرکت‌های دولتی بخش حمل‌ونقل (تامین مالی بودجه‌محور و ناکافی شرکت‌ها).
– عدم یکپارچگی بخش درون‌شهری و برون‌شهری و رها شدن حمل‌ونقل حومه‌ای.
– عدم یکپارچگی اطلاعات و داده‌ها و سامانه‌های حمل‌ونقلی موجود و عدم بهره‌گیری لازم از داده‌های تولیدشده (یعنی حکمرانی بدون اتکا بر داده)
5- مشارکت موثر در ترانزیت کالا و تجارت بین‌المللی
در ماده ۵6، اگرچه به موضوع ترانزیت و بهره‌مندی کشور از این ظرفیت، توجه شده، اما متاسفانه با رجوع به تجربه چند دهه گذشته می‌توان با اطمینان زیادی پیش‌بینی کرد که تلاش‌های فعلی همچنان نمی‌توانند بخش اعظم استعدادهای ترانزیتی ایران یا به عبارتی دیگر، همان تحول اساسی و واقعی را فعال کنند. سوال اساسی آن است که آیا رقم‌های ۲0 یا ۳0 میلیون از نظر نگارندگان سند برنامه هفتم، تحولی بزرگ در حوزه ترانزیت کشور و تحقق اهداف مورد نظر به‌حساب می‌آید؟! آیا به این مقدار ترانزیت باید بسنده کرد؟ آیا با این مقدار ترانزیت می‌توان وابستگی متقابل کشورها به ایران (یا همان چسبندگی) و برای کشور قدرت بازدارندگی در خصوص تحریم‌های خارجی ایجاد کرد؟
موضوعاتی مانند اصلاح وضعیت ناوگان هوایی، اقتصاد بخش هوایی و نقش بخش هوایی در ارتقای موقعیت منطقه‌ای و جهانی ایران، جایی در برنامه پیشنهادی دولت در برنامه هفتم ندارد
در ماده ۵7 نیز به تشکیل ستاد ملی ترانزیت توجه شده که در مجموع گامی مثبت برای توسعه ترانزیت در کشور به حساب می‌آید، اما انتقاداتی نیز به آن وارد است: به‌عنوان نمونه، اگرچه ستاد ملی ترانزیت به‌عنوان متولی این موضوع در کشور مشخص شده، اما وزیر راه و شهرسازی به‌عنوان رئیس ستاد معرفی شده که این موضوع نشان‌دهنده عدم توجه به تجربیات سابق در این زمینه است. بررسی تجربه سال‌های گذشته نشان از عملکرد نه‌چندان مطلوب برای تحول‌آفرینی و جامع‌نگری در فعال‌سازی ظرفیت‌های ترانزیتی کشور توسط کارگروه‌ها و شوراهای متعدد موجود در این زمینه – که به ریاست یکی از وزارتخانه‌ها بوده است – دارد؛ مانند شورای عالی هماهنگی ترابری کشور به ریاست وزیر راه و شهرسازی. حالا سوال اساسی آن است که اصولاً تفاوت ماهوی ستاد جدید با شورای عالی هماهنگی ترابری کشور که رئیس آن نیز وزیر راه و شهرسازی است چیست؟ چه اقداماتی را این ستاد می‌خواهد انجام دهد که شورای عالی هماهنگی ترابری نمی‌توانسته است انجام دهد؟ بنابراین باید پذیرفت که تشکیل ستاد ملی ترانزیت، تغییری در ارتقای سطح راهبری ترانزیت کشور نمی‌کند.
مادام‌که راهبری موضوع فرابخشی و حتی فراقوه‌ای مانند ترانزیت به یک وزارتخانه سپرده شود، نه‌تنها نباید تحول جدی در این زمینه را انتظار کشید، بلکه نباید از باقی ماندن بسیاری از مسائل و چالش‌های گذشته و تکرار آنها به‌دلیل عدم هماهنگی دستگاه‌ها تعجب کرد. سیاست‌گذاری در این زمینه باید زیر نظر رئیس‌جمهور یا دست‌کم معاون اول رئیس‌جمهور انجام شود و دبیر این ستاد می‌تواند یکی از وزرا یا حتی غیر از آنها باشد.
6- حمل‌ونقل شهری و حومه
حمل‌ونقل درون‌شهری و حومه، به‌رغم اهمیت زیاد، فاقد حکم مشخصی است و مشخص نیست برنامه دولت برای مسائل و چالش‌های مهمی مانند ارتقای حمل‌ونقل عمومی (یعنی اولویت به حمل‌ونقل همگانی به‌جای تمرکز بر خودرو- محوری)، کاهش آلودگی هوای ناشی از منابع متحرک در شهرها، و کاهش ازدحام در سفرهای شهری در سال‌های آینده چیست؟
خلاصه اینکه با توجه به تنوع مشکلات بخش حمل‌ونقل که غالباً قابل چاره‌جویی هستند و تاثیرات مثبت و قابل‌توجه اقتصادی و اجتماعی دارند، بخش حمل‌ونقل می‌تواند از بخش‌های پیشران اقتصاد محسوب شود؛ اما در لایحه دولت، به ماهیت پیشران بودن بخش حمل‌ونقل توجه نشده و اکتفا به متن موجود پیشنهادی توسط دولت منتهی به استمرار وضع ناهنجار فعلی در اغلب موضوعات می‌شود و غیرقابل قبول است و فرصت بهبودبخشی را از دسترس خارج می‌کند.
موضوعات مرتبط با حمل‌ونقل در لایحه برنامه پنج‌ساله هفتم توسعه کشور
| ردیف | عنوان فصل | شماره ماده | موضوع کلی |
| 1 | فصل 3- اصلاح ساختار بودجه | 19 | ساماندهی طرح‌های عمرانی |
| 2 | فصل 10- طرح‌های کلان پیشران و زنجیره ارزش | 48 | ایجاد کریدورهای ریلی و راه‌آهن سریع‌السیر |
| 3 | فصل 12- ترانزیت و اقتصاد دریامحور | 56 | اهداف کمی در بخش‌های مختلف ترانزیت و اقتصاد دریامحور |
| 4 | 57 | مدیریت ترانزیت (تعیین نهاد متولی با شرح وظایف) و غیرمرتبط با ترانزیت ازجمله اشاره محدود به موضوعاتی در بخش‌های هوایی (واگذاری بهره‌برداری فرودگاه‌ها به بخش خصوصی) و ریلی (واگذاری لوکوموتیوها)، مدیریت لجستیک و.. | |
| 5 | 58 | مشوق‌ها و حمایت‌ها (بعضاً مرتبط و بعضاً غیرمرتبط با ترانزیت) | |
| 6 | 59 | مرتبط با حمل‌ونقل جاده‌ای و غیرمرتبط با ترانزیت | |
| 7 | 61 | مرتبط با بنادر بازرگانی و مسافری جنوب کشور | |
| 8 | فصل 18- سیاست داخلی و ارتقای سلامت اجتماعی | 85 | مرتبط با ایمنی راه‌ها |
