در حال حاضر، خدماتی که شرکت‌های حمل‌ونقل ریلی برای حمل بار و مسافر ارائه می‌دهند مشمول قیمت‌گذاری است، اما در احکام مصوب برنامه هفتم توسعه قیمت‌گذاری ممنوع شده است مگر اینکه کالاها و خدمات مورد نظر، یارانه‌ای، انحصاری یا عمومی باشند. حال سوال این است که آیا به‌موجب اصل این حکم، قیمت‌گذاری در صنعت ریل متوقف می‌شود یا به‌استناد استثنائات ذکر شده باید همچنان ادامه یابد. دکتر علی نصیری‌اقدام، استادیار گروه برنامه‌ریزی و توسعه اقتصادی دانشگاه علامه طباطبایی، در پژوهشی به کوشش اندیشکده ریل و پیشرفت، به این پرسش پاسخ داده است.

به گزارش ترابران، به‌موجب ماده 9 قانون دسترسی آزاد به شبکه ریلی، آزادی عمل شرکت‌های حمل‌ونقل ریلی در تعیین بهای بلیت مسافران محدود شده است، براساس این ماده قانونی شرکت‌های مذکور «در هر مسیر و بر حسب نوع و درجه واگن، قطار و خدماتی که ارائه می‌شود» بهای بلیت مسافر را تعیین می‌کنند، اما اجرایی شدن این قیمت‌ها منوط به تایید هیئت‌مدیره شرکت راه‌آهن است؛ در همین چهارچوب است که شرکت راه‌آهن بهای بلیت مسافر را در فواصل زمانی مشخص تصویب و ابلاغ می‌کند؛ گاهی برای بلیت مسافری سقفی تعیین نمی‌شود و گاهی مانند دو سال اخیر، سقف قیمت لحاظ می‌شود.

در این زمینه گاهی قطارهای حومه‌ای با بیشترین سرکوب قیمتی مواجه می‌شوند و گاهی قطارهای پنج‌ستاره و این موضوع تا حد زیادی وابسته به سلیقه و باورهای اشخاصی است که سکاندار شرکت راه‌آهن شده‌اند؛ برای مثال، در سال 1401، بهای بلیت قطارهای مسافری بین‌شهری در مسیرهای مختلف از تاریخ 1401.03.01 با اعمال حداکثر 25 درصد افزایش نسبت به نرخ سال 1400 تعیین شده است. البته این افزایش نرخ بلیت در محاسبه نرخ بلیت قطارهای مسافری پنج‌ستاره اعمال نشد و سقف قیمت بلیت قطارهای مسافری پنج‌ستاره همچنان بر اساس قیمت‌های قبلی ماند. (نامه قائم‌مقام مدیر عامل و عضو هیئت‌مدیره شرکت راه‌آهن به معاون مسافری شرکت مورخ 1401.02.17 را ببینید. در این نامه تصمیم هیئت‌مدیره شرکت برای اجرا ابلاغ شده و تصمیم مستند شده است به ماده 9 قانون دسترسی آزاد به شبکه حمل‌ونقل ریلی و تاییدیه ستاد تنظیم بازار. البته در مصوبه ستاد تنظیم بازار اشاره‌ای به استثنای قطارهای پنج ستاره نشده است).

مشابه همین مقرره در سال 1402 هم وجود دارد، با این تفاوت که سقف افزایش قیمت بلیت نسبت به سال پیش از آن، 29 درصد و برای قطارهای مسافری پنج‌ستاره این سقف افزایش نسبت به سقف قیمت سال 1400 معادل 10 درصد تعیین شد (در نامه قائم مقام مدیر عامل و عضو هیئت‌مدیره شرکت راه‌آهن به معاون مسافری شرکت به تاریخ 1401.03.01 به همان مستندات قبلی ارجاع داده شده است).

در ماده قانونی مذکور، در زمینه حمل بار تصریح شده است: «نرخ حمل‌ونقل ریلی بار متناسب با حمل‌ونقل جاده‌ای به‌صورت توافقی بین صاحبان کالا و شرکت‌های حمل‌ونقل ریلی تعیین و اجرا خواهد شد» بنابراین تا به امروز قاعده قانونی این بوده که دولت یا شرکت راه‌آهن دخالتی در امر قیمت حمل بار ریلی نکنند. با این حال، شرکت‌های حمل‌ونقل ریلی برای حمل بار از زیرساخت و نیروی کشش استفاده می‌کنند و شرکت راه‌آهن در بازه‌های زمانی مختلف تعرفه دسترسی به شبکه و استفاده از خدمات نیروی کشش را مشخص و اعلام می‌کند (ماده 6 قانون دسترسی آزاد به شبکه ریلی) که این تعرفه به‌طور متوسط حدود دوسوم قیمت حمل بار را شکل می‌دهد. به عبارت دیگر، قدرت مانور شرکت‌های ریلی برای بالا و پایین کردن قیمت و کم و زیاد کردن حاشیه سود خود، مربوط به یک‌سوم باقیمانده است.

البته شرکت راه‌آهن براساس تبصره ماده 6 قانون مذکور مکلف است در تعیین «نرخ بهره‌برداری از شبکه ریلی… به‌گونه‌ای… عمل کند که ضمن تامین هزینه‌های بهره‌برداری از شبکه در بخش ریلی، استفاده از حمل‌ونقل ریلی برای صاحبان کالا و سرمایه‌گذاران نسبت به دیگر شقوق حمل‌ونقل دارای مزیت باشد» اما وقتی به تجربه سالیان گذشته نگاه می‌کنیم می‌بینیم که گاهی در جهت ایجاد این مزیت حرکت و گاهی از آن چشم‌پوشی شده است و در حال حاضر نیز برای حمل بار از طریق جاده از هر بارنامه معادل 9 درصد ارزش بار عوارض دریافت می‌شود، حال آنکه این عدد در حمل‌ونقل ریلی بار حدود یک‌سوم قیمت حمل است.

در تبصره 2 همین ماده قانونی به دولت اجازه داده شده است برای بهره‌مند شدن از مزیت‌های حمل‌ونقل ریلی، کل هزینه مربوط به نگهداری شبکه را از محل تعرفه بهره‌برداری تامین مالی نکند و اعتبارات آن را در بودجه‌های سنواتی از محل صرفه‌جویی سوخت تامین کند. از ظرفیت این تبصره قانونی نوعاً برای فعال‌سازی مزیت حمل‌ونقل ریلی استفاده نشده است.

با این وصف، سوال این است که پس از تصویب نهایی قانون برنامه هفتم توسعه و عملیاتی شدن حکم بند ج ماده 48 مبنی بر ممنوعیت قیمت‌گذاری دولتی، وضعیت قیمت‌گذاری در صنعت ریل به چه شکلی درمی‌آید. آیا این حکم مشخصاً به‌معنای توقف اجرای ماده 9 قانون دسترسی آزاد به شبکه ریلی در طول سال‌های اجرای برنامه هفتم و آزاد شدن قیمت بلیت مسافری است یا اینکه ممکن است به‌استناد موارد استثنا شده، قیمت‌گذاری حفظ شده یا به سایر موارد تسری پیدا کند؟

برای پرداختن به این مسئله مناسب است که ابتدا نگاهی به زنجیره ارزش و ساختار این صنعت داشته باشیم و کمی روشن‌تر راجع به روابط مالی میان بازیگران آن صحبت کنیم. آنگاه بهتر می‌توانیم در مورد اینکه آیا می‌توان خدمات بار و مسافر را از مصادیق استثنائاتی به‌حساب آورد که مشمول قیمت‌گذاری می‌شوند یا خیر، اظهارنظر کنیم.

زنجیره ارزش و ساختار صنعت ریل

صنعت ریل از مصادیق انحصار طبیعی است، یعنی ساختار هزینه‌های صنعت به‌نحوی است که باعث می‌شود هزینه متوسط تولید کالا یا ارائه خدمت در دامنه وسیعی از تقاضای بازار نزولی شده، بنگاه حاضر در صنعت بتواند نسبت به هر بنگاه دیگری تقاضای بازار را با قیمت کمتری اجابت کند. به بیان دیگر، ساختار هزینه‌های تولید به‌گونه‌ای است که به‌طور طبیعی انحصار ایجاد می‌کند و بیش از یک فعال اقتصادی نمی‌تواند در آن حضور داشته باشد. این موضوع در اکثر صنایع شبکه‌ای نظیر شبکه‌های انتقال و توزیع آب و برق و گاز، مخابرات، حمل‌ونقل هوایی و نظایر آن موضوعیت دارد.

با این وجود، به‌تدریج این پرسش در دنیا مطرح شده که آیا وقتی از انحصار طبیعی صحبت می‌کنیم، منظور آن است که کل یک صنعت دارای انحصار است یا بخشی از آن. به‌عبارت دیگر، آیا عاملی که منجر به نزولی شدن هزینه متوسط در دامنه وسیعی از تولید می‌شود، در کل صنعت مصداق دارد یا می‌توان ساختار صنعت را به لایه‌ها یا بخش‌های مختلفی شکست و بخشی را که دارای انحصار طبیعی است از سایر بخش‌ها جدا کرد. به‌تدریج این آگاهی ایجاد شد که کل صنایع مذکور، موضوع انحصار طبیعی نیستند؛ برای مثال، در صنعت راه‌آهن فقط زیرساخت ریلی و شبکه است که موضوع انحصار طبیعی است و ارائه خدمات حمل بار و مسافر چنین شرایطی ندارد، یعنی اگر از نگاه زنجیره ارزش به موضوع نگاه کنیم، ما در این صنعت، یک بازار نداریم بلکه چند بازار مرتبط به‌هم داریم؛ یکی مربوط به زیرساخت و مدیریت شبکه و موارد دیگر مربوط به خدمات حمل بار و مسافر است و این بدون لحاظ صنایعی است که در این صنعت، خدمات وابسته را عرضه می‌کنند.

به این ترتیب، شرکت راه‌آهن یک کشور، نهاده‌های مختلفی را خریداری و ریل را احداث می‌کند و شرکت‌های حمل‌ونقل ریلی برای استفاده از شبکه ریلی به شرکت راه‌آهن مراجعه و از او درخواست می‌کنند که به ایشان امکان دسترسی به زیرساخت را فراهم کند. البته این امر در ایران برای شرکت راه‌آهن یک تکلیف قانونی است.

در هر حال، عرضه زیرساخت انحصاری است و فقط یک شرکت وجود دارد که زیرساخت را تامین و مدیریت می‌کند، بنابراین در اینجا قیمت‌گذاری موضوعیت دارد و آنچه محل اختلاف است مرجع قیمت‌گذاری است؛ آیا آن‌طور که قانون دسترسی آزاد به شبکه ریلی مقرر می‌دارد، شرکت راه‌آهن خودش باید تعرفه بهره‌برداری را به‌عنوان یک انحصارگر مشخص کند یا اینکه مرجع ثالث باید بیاید و بین تامین‌کننده زیرساخت و بهره‌برداری از زیرساخت قرار بگیرد و قواعد و قیمت دسترسی را تعیین کند. در تبصره دو جزء 3 بند ج ماده 48 برنامه در حال تصویب هفتم تشخیص این موضوع به شورای رقابت واگذار شده است.

حال در حلقه بعدی این زنجیره، ارائه خدمت به مسافران و صاحبان کالا قرار دارد. یعنی، اینجا دو بازار به نسبت مستقل از هم داریم، یعنی بازار مسافر و بازار بار (دلیل اینکه از عبارت «به نسبت مستقل» استفاده شده این است که بین حمل بار و مسافر نوعی رقابت و اثر ازدحامی وجود دارد. در یک شبکه با ظرفیت مشخص، هر چه مسافر بیشتری جابه‌جا شود، امکان حمل بار کاهش پیدا می‌کند و برعکس). این بازارها، برخلاف حلقه قبل، هم در سمت عرضه‌کنندگان و هم در سمت متقاضیان رقابتی است و تعداد زیادی شرکت حمل‌ونقل ریلی با یکدیگر، صاحبان کالا با یکدیگر و مسافران هم با یکدیگر رقابت می‌کنند. در این حلقه‌ها به وضوح انحصار و قیمت‌گذاری از بابت آن موضوعیت پیدا نمی‌کند.

در این خصوص، توجه به موضوع مطرح شده در خصوص یارانه کالاهای اساسی در تبصره یک ماده قانونی پیش‌گفته حائز اهمیت است. دولت در حال حاضر به چند طریق در این صنعت هزینه می‌کند. یکی اینکه از طریق بودجه عمومی اعتباراتی را در اختیار شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل‌ونقل کشور قرار می‌دهد تا خطوط ریلی را احداث نماید. همچنین اعتباراتی را در اختیار شرکت راه‌آهن قرار می‌دهد تا کسری منابع خود در نگهداری و توسعه زیرساخت ریلی و مدیریت شبکه را جبران کند، اما آنچه دولت در این قالب‌ها پرداخت می‌کند مربوط به بازار انحصاری این صنعت است، نه مربوط به بازارهای رقابتی آن (حمل بار و مسافر).

البته در مورد حمل مسافر، نیروی کشش برای شرکت‌های مسافری در قیمتی کمتر از قیمت تمام‌شده تامین می‌شود. در اینجا یارانه‌ای پرداخت نمی‌شود، اما عدم‌النفعی وجود دارد که شرکت راه‌آهن برای دستیابی به اهداف اجتماعی خود نظیر جابه‌جایی ارزان‌تر مسافر متحمل می‌شود. با این همه، در سال‌های پیش از واگذاری شرکت رجا، برای جبران سفرهای تکلیفی و حومه‌ای یک ردیف اعتباری در بودجه عمومی کشور وجود داشت که پس از خصوصی‌سازی حذف شد.

در تبصره یک حکم قانونی مورد نظر، کالاهای اساسی یارانه‌ای این گونه تعریف شده‌است: «کالاهایی… که از یارانه مستقیم ارز ترجیحی یا یارانه مستقیم ریالی مانند پرداخت مستقیم بخشی از قیمت کالا توسط دولت برخوردار شده‌اند.» حال سوال این است که آیا بهای بلیت مسافران به‌واسطه یارانه‌های دولتی مشمول قیمت‌گذاری خواهد شد یا خیر.

موارد مجاز و غیرمجاز قیمت‌گذاری

در ذیل جزء 3 بند ج ماده 48 قانون در حال تصویب برنامه هفتم توسعه چند تبصره وجود دارد که دامنه قیمت‌گذاری دولت را مشخص می‌کند. به‌طور کلی قیمت‌گذاری دولتی در سه محور مجاز شمرده شده است: کالاهای اساسی یارانه‌ای؛ کالاها و خدمات انحصاری و کالاها و خدمات عمومی.

همان‌طور که در بخش قبل گفته شد منظور از «کالاهای اساسی یارانه‌ای، کالاهایی است که از یارانه مستقیم ارز ترجیحی یا یارانه مستقیم ریالی مانند پرداخت مستقیم بخشی از قیمت کالا توسط دولت برخوردار شده‌اند» همچنین، تشخیص بازارهای انحصاری بر عهده شورای رقابت گذاشته شده و منظور از کالاها و خدمات عمومی، «کالاها و خدماتی است که دولت تنها عرضه‌کننده آنها بوده و تولید و عرضه آن در تملک و اختیار دولت بوده و منافع حاصل از فروش آن نیز مستقیماً در اختیار دولت قرار می‌گیرد.»

اگر چه درستی این تعاریف می‌تواند محل مناقشه علمی قرار بگیرد، ولی در حال حاضر نص قانونی موجود، دلالت بر همین تعاریف دارد؛ حال سوال این است که آیا با این دامنه اختیارات، دولت مجاز به قیمت‌گذاری در مورد بهای بلیت مسافر است یا خیر. قبل از پرداختن به پاسخ این پرسش، توجه به این نکته خالی از لطف نیست که وقتی قانون‌گذار قیمت‌گذاری دولتی را در زمینه‌ای مجاز می‌شمارد و مابقی اختیارات را در زمینه قیمت‌گذاری حذف می‌کند، به این معنی است که اولاً همه اختیارات قیمت‌گذاری حذف می‌شود و قوانین موجود کشور در طول اجرای برنامه موقوف‌الاجرا می‌شود و ثانیاً چون در موارد استثنا دولت مجاز به قیمت‌گذاری شده است، شخصیت دیگری مجاز به قیمت‌گذاری نیست مگر با استفاده از تفویض اختیارات مطابق اصول قانون اساسی.

حال، اجازه دهید برگردیم به موارد مجاز قیمت‌گذاری. در مورد انحصاری بودن و عمومی بودن که در تعاریف قانونی با یکدیگر همپوشانی وثیقی دارند، با توجه به ساختاری که در بخش قبل توصیف شد، قیمت‌گذاری دولت منوط به تشخیص شورای رقابت فقط در زمینه تعیین تعرفه بهره‌برداری مجاز است و هیئت‌مدیره راه‌آهن هم دیگر چنین اختیاری ندارد. حمل بار و مسافر، اما، نه مصداق کالاها و خدمات انحصاری است، نه مصداق کالاها و خدمات عمومی. از این رو، به روشنی این موارد نمی‌تواند دلیل دولت برای قیمت‌گذاری باشد.

اما مقوله «یارانه کالاهای اساسی» نیاز به شرح و بسط بیشتری دارد و لازم است محل نزاع در این مورد مشخص به‌درستی تقریر شود؛ چراکه فهم فنی متخصصان از کالاهای اساسی، متفاوت از تعریفی است که در قانون ذکر شده است. در قانون مذکور، اساسی بودن کالا به یارانه پرداختی به آن گره زده شده است (کالاهایی… که از یارانه مستقیم ارز ترجیحی یا یارانه مستقیم ریالی مانند پرداخت مستقیم بخشی از قیمت کالا توسط دولت برخوردار شده‌اند) اما از اشکال در تعریف که بگذریم، مشخصاً در بازار حمل‌ونقل ریلی (اعم از بار و مسافر) ارز ترجیحی پرداخت نمی‌شود و یارانه مستقیم ریالی هم پرداخت نمی‌شود و دولت بخشی از قیمت کالا را به‌صورت مستقیم پرداخت نمی‌کند. لذا حسب نص قانون، حمل بار و مسافر نمی‌تواند موضوع قیمت‌گذاری باشد.

از سوی دیگر، از مطالعه ساختار کنونی صنعت و روابط میان بازیگران آن به‌خوبی می‌دانیم که در زمینه تامین لکوموتیو مسافری، دولت پرداخت ریالی مستقیم انجام نمی‌دهد، اما هزینه‌ای را برای تامین لکوموتیوهای مسافری متحمل می‌شود که تنها بخشی از آن را از شرکت‌های حمل‌ونقل ریلی دریافت می‌کند. آیا این موضوع می‌تواند مستمسکی برای ورود دولت به قیمت‌گذاری بلیت قطارهای مسافری باشد؟ در این خصوص توجه به چند نکته حائز اهمیت است:

– اول اینکه در تفسیر قواعد حقوقی، نص قانون تعیین‌کننده است و نص قانون تصریح دارد که پرداخت ریالی مستقیم انجام شود، اما در مورد تامین لکوموتیو برای قطارهای مسافری پرداخت مستقیم انجام نمی‌شود.

– دوم و مهم‌تر اینکه شرکت راه‌آهن در تعیین تعرفه بهره‌برداری، همه این قبیل هزینه‌ها را در نظر می‌گیرد و بعد در بازار انحصاری تأمین زیرساخت و نیروی کشش قیمت‌گذاری می‌کند، بنابراین می‌توان چنین استدلال کرد که در مجموعِ صنعت چنین یارانه‌ای وجود خارجی ندارد، حتی به صورت عدم‌النفع.

-نکته سوم که در اینجا مطرح می‌شود، شیوه تخصیص یارانه به صنعت است. در حال حاضر، یارانه پرداختی ارتباطی با عملکرد ندارد؛ نه در بخش زیرساخت و نه در بخش ارائه خدمات. اگرچه منطق این کار به‌طور کلی نیاز به بازنگری دارد، اما در حد یک نکته می‌توان به این موضوع اشاره کرد که برای حمایت از مصرف‌کنندگان بهتر است به جای مداخله در قیمت بلیت، برای هر مسافر یارانه مشخصی در نظر گرفته و پرداخت شود؛ چراکه ذی‌نفع نهایی مسافر است، نه شرکت‌های حمل‌ونقل ریلی، پس باید لکوموتیو لااقل به قیمت تمام‌شده تامین و حمایت‌ها به مسافران شود.

جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

هدف از این گزارش کوتاه، تحلیل حکم مقرر در جزء 3 بند ج ماده 48 قانون در حال تصویب برنامه هفتم و ارزیابی دلالت آن برای صنعت ریل بود؛ بنابراین به‌طور خلاصه:

1- از نظر انحصار، تامین زیرساخت و شبکه یک بازار انحصاری است، بنابراین دولت با تشخیص شورای رقابت می‌تواند برای تعیین تعرفه بهره‌برداری از زیرساخت و لکوموتیو قیمت‌گذاری کند و شرکت راه‌آهن دیگر اختیاری در این خصوص ندارد، مگر با ترتیبات مقرر در اصول 127 و 138 قانون اساسی

2- از نظر پرداخت یارانه، نه خدمات حمل بار و نه خدمات جابه‌جایی مسافر مشمول تعریف مقرر در قانون نیستند و قیمت‌گذاری آنها باید آزاد شود که این به‌معنای موقوف‌الاجرا بودن ماده 9 قانون دسترسی آزاد به شبکه ریلی کشور در طول اجرای قانون برنامه هفتم در زمینه قیمت‌گذاری است.

باید فرصت برنامه هفتم را غنیمت شمرد و نظام تعیین تعرفه بهره‌برداری را به‌صورت بنیادین بازنگری کرد. حال که بنا است مرجعی جز شرکت راه‌آهن قیمت دسترسی به زیرساخت را تعیین کند، خوب است که اولاً به رقابت‌پذیری ریل با جاده توجه شود و ثانیاً تامین و تخصیص لکوموتیو از انحصار شرکت راه‌آهن خارج شود و شرکت‌های مالک لکوموتیو بتوانند اختیار مایملک خود را به‌دست بگیرند.