نسخـه ناسـخ!
ایرانیجماعت به جرم زیستن در کانون بحرانهای جهان محکوم به صبر و تحمل است؛ همیشه مباحث مهمتری روی میز گذاشته شده که باعث شود مقولههای مهم دیگر به دست نسیان سپرده شود؛ اما نه تعلیق فرساینده جنگ و صلح از یک سو و نه تعطیلی طولانیمدت مجلس شورای اسلامی از سوی دیگر، هیچکدام از میزان تاثیرگذاری الزامات قانونی که موجب تنگتر شدن چهارچوب فعالیت بخش خصوصی در کشور میشود، کم نخواهد کرد.
از این رو، با توجه به اهمیت الزام تهیه آییننامه تاسیس، فعالیت، اداره و نظارت بر شرکتهای هواپیمایی در برنامه هفتم پیشرفت و تاخیر بیش از یکسال در تصویب آن، در روزهای پایانی سال و پیش از جنگ ۴۰ روزه از جمعی از کارشناسان دستاندرکار و دیگر صاحبنظران در تدوین این آییننامه دعوت کردیم تا طی میزگردی در ترابران درباره پیچوخم آمادهسازی این پیشنویس روشنگری کنند.
گفتنی است، در حال حاضر آخرین شیوهنامه درباره تاسیس و فعالیت شرکتهای هواپیمایی با عنوان ویرایش ۰۸ مصوب ۰۸/۰۲/ ۱۴۰۵ است (در حالی که شیوهنامه بهمن ماه ۱۴۰۴ هم ویرایش ۰۸ معرفی شده بود!)؛ بنابراین، ویرایش اردیبهشت ۱۴۰۵ اساساً در زمان تهیه این گزارش وجود نداشته و مورد نظر شرکتکنندگان آن جلسه نبوده است. به هر روی، از نگاه صاحبنظران حاضر در این میزگرد، نسخه واپسین پیشنویس آییننامه با همه نارساییهای اعمال شده در آن، همان به که روی طاقچه فراموشی خاک بخورد تا موجب گرهافکنی بیشتر در کار سرمایهگذار نشود.
ترابران: گفتوگوی ما درباره تصویب آییننامه تاسیس و فعالیت شرکتهای هواپیمایی است. با توجه به اینکه بر اساس قانون برنامه هفتم پیشرفت، سازمان هواپیمایی کشوری حداکثر ظرف شش ماه باید این آییننامه را به تصویب هیئتوزیران برساند، اگر از مردادماه سال ۱۴۰۳ را در نظر بگیریم، متوجه خواهیم شد تاخیر بسیار زیادی اتفاق افتاده و ظاهراً براساس سخنان ریاست وقت سازمان هواپیمایی کشوری، در این مدت، سازمان به جای پیگیری تصویب آییننامه، درگیر ابلاغ دستورالعملهای جدید بوده، پس اگر موافق باشید بحث را با این مسئله آغاز کنیم که دلایل تأخیر در تصویب پیشنویس چیست و چه موانعی در این زمینه وجود دارد؟
حمید غوابش (کارشناس صنعت هوانوردی): در ابتدا باید بگویم آییننامه یک سند حقوقی است که باید به تصویب هیئتدولت برسد، اما دستورالعملها، شیوه اجرای آییننامه را مشخص میکنند؛ یعنی معمولاً آییننامه نگاه کلی به موضوع دارد که حتماً بایستی دستگاه قانونگذار آن را تایید کند، در حالی که دستورالعملها از جزئیات بیشتری برخوردارند. به عبارت بهتر، آییننامه عملاً حکم قانون را ایفا میکند، ولی دستورالعمل شیوه اجراست که میتواند تغییر کند یا حک و اصلاح شود.
اما درباره پرسش شما باید بگویم که اگرچه من هنوز متن پیشنویس آییننامه را ندیدهام، ولی درباره یک نکته تقریباً مطمئنم و آن اینکه اساساً سازمان هواپیمایی کشوری درک درستی از تنظیمگری ندارد و همین فهم کم از تنظیمگری حتماً در تدوین آییننامه نمود خواهد داشت.
از روی نسخه هشتم دستورالعملی هم که در بهمن ۱۴۰۴ منتشر کردهاند و حتی از تعداد دفعاتی که این دستورالعمل طی ۱۰ سال یعنی از سال ۹۳ تغییر کرده (۸ بار) هم میتوان به این نکته پی برد، زیرا نشان میدهد که مسئولان سازمان در زمینه تنظیمگری به معیار و مصادیق درستی نرسیدهاند. خاطرنشان میکنم که بازار حملونقل هوایی از نظر اقتصادی، با انحصاری چندجانبه روبهرو است، یعنی ما با بازار رقابتی مواجه نیستیم که خود تنظیمگر باشد، بنابراین نیاز به تنظیمگری دارد، ولی تنظیمگری به معنای مداخله نیست، در واقع مقولهای که سازمان هواپیمایی کشوری بهدرستی متوجه آن نمیشود تشخیص مرز بین تنظیمگری و صدور و تجویز دستور است.
اگر اشتباه نکنم، ما تا پیش از این، آییننامهای در خصوص تاسیس شرکتهای هواپیمایی نداشتیم و این برنامه هفتم بود که الزام ایجاد کرد؛ البته درباره همان برنامه هفتم هم باید بگویم که پرسشهای بسیاری درباره درست بودن محتوای آن در بخش هوانوردی مطرح بوده و هست؛ در واقع این گونه برداشت میشود که محتوای برنامه هفتم پیوست کارشناسی ندارد و براساس دیدگاههای شخصی یکسری افراد تهیه شده، نه بر اساس کار کارشناسی مستند و روشن تا بتوان از آن دفاع کرد.
اتفاقاً من شخصاً در ماهنامه ترابران نقدی درباره بند «ت» ماده ۵۷ اصلاحی قانون برنامه هفتم پیشرفت نوشتم، با عنوان «ماموریت غیرممکن» و به این موضوع پرداختم که آن ماده اساساً قابل اجرا نیست و دیدیم که اجرا نشد. این موضوع قابل پیشبینی بود چون پیوست کارشناسی نداشت و واژهها بهخوبی تعریف نشده بود.
یکی از مشکلات ما الان همین واژگانی است که در متن قوانین بهدرستی تعریف نشده و باعث استفاده نادرستی از آنها میشود، در حالی که ما باید روی بهکارگیری واژهها بسیار دقت کنیم چون میتواند باعث سوءتفاهم و برداشتهای اشتباه شود.
ترابران: پس میتوان گفت که یکی از نقاط ضعف سازمان بهعنوان بدنه دولتی این بخش، ضعف در بخش رگولاتوری و تنظیمگری است و همان ضعف بیشک در این آییننامه هم خودش را نشان میدهد و تا وقتی این ضعف برطرف نشود، تدوین هر آییننامه یا دستورالعملی همراه با نارساییها و نواقصی خواهد بود؟
غوابش: بله؛ یکی از مشکلات سازمان کجفهمی در باب موضوع تنظیمگری است. زمانی که ما در برنامه پنجم توسعه صحبت از آزادسازی نرخ و شبکه پروازی کردیم، از منظر اقتصادی به معنای آن بود که بازیگران میتوانند بهراحتی به این بازار ورود کنند و از آن خارج شوند، خودشان میتوانند مدل کسبوکارشان را تهیه و سازماندهی کرده و نرخهای بهای تمامشده خدمات خود را مدیریت کنند، ولی هیچکدام از اینها به معنای عدم تنظیمگری نبوده و نیست. آزادسازی نرخ نیاز به تنظیمگری داشت تا جلوی اختلال بازار را بگیرد و اجازه ندهد که نرخهای تهاجمی، دامپینگ و تبانی شکل بگیرد، اما متاسفانه و با کمال تعجب سازمان هواپیمایی کشوری اختیار نرخگذاری را به انجمن شرکتهای هواپیمایی داد؛ در حالی که اگر درک درستی از تنظیمگری داشتند مانع از این اتفاق میشدند و اعلام میکردند که این مصداق تبانی است.
محمدعلی حجتی (کارشناس سازمان هواپیمایی کشوری): آییننامه تاسیس شرکتهای هواپیمایی جزء آییننامههای تکلیفی برنامه هفتم است که ۶ ماه پس از اجرای قانون باید تهیه میشد. مسیر قانونی آن هم به این ترتیب است که سازمان میبایست پس از اخذ تایید شورای عالی هواپیمایی کشوری، آییننامه اجرایی را به تصویب هیئت وزیران برساند. خب بعد از تصویب قانون در سال ۱۴۰۳، در زمان ریاست وقت سازمان و با تایید شورایعالی هواپیمایی پیشنویس تهیه و نهایتاً یک خروجی آماده ارسال از وزارتخانه برای کمیته تخصصی کمیسیون زیربنایی دولت شد، ولی آماده شدن این خروجی مصادف شد با تغییر مدیریت سازمان هواپیمایی کشوری.
در عین حال، همان متن با تغییر مختصری در تابستان سال ۱۴۰۴ در کمیته تخصصی کمیسیون مورد بررسی قرار گرفت و طی چند جلسه کارشناسی در این کمیته، اعضا به این نتیجه رسیدند که پیشنویس مذکور قابلیت اجرایی ضعیفی دارد و باید چهارچوب آن تغییر کند.
با توجه به فرصت بسیاری کمی که به سازمان برای اصلاح این پیشنویس دادند (تقریباً دو یا سه هفته) با یک کار کارشناسی خیلی فوری، چهارچوب جدیدی برای پیشنویس آماده و برای کمیته تخصصی کمیسیون فرعی امور زیربنایی ارسال شد که طی دو یا سه جلسه به اجماع میرسند، یعنی هم از جانب انجمن مورد تایید قرار میگیرد، هم از جانب سازمان و هم از سوی اعضای کمیسیون فرعی؛ فقط دو مورد اختلاف مدنظر کمیته بود. یکی بحث تعداد هواپیما و دیگری حداقل سرمایه، ولی نهایتاً با همان موارد اختلافی تصویب و برای کمیسیون فرعی و اصلی ارسال میشود.
از طرف دیگر، چون مجلس فشار زیادی به دولت میآورد که آییننامههای تکلیفی باید بهموقع ارائه شوند، تصمیمی که در معاونت ریاستجمهوری گرفته شد این بود که بدون انجام تشریفات اضافی، آییننامههای برنامه هفتم، مستقیماً در هیئتدولت تصویب شود. به این ترتیب، در اواخر شهریور ماه، دولت تعداد قابلتوجهی از آییننامههای باقیمانده برنامه هفتم را تصویب کرد، ولی آییننامه تاسیس شرکتهای هواپیمایی به دلیل همان دو موضوع مورد مناقشه به تصویب نرسید. در این موارد هم، اضلاع اختلاف شامل انجمن صنفی شرکتهای هواپیمایی، سازمان هواپیمایی کشوری، وزارت راهوشهرسازی و دولت بودند؛ یعنی اجماع در این چهار ضلع شکل نگرفت و باعث شد که آییننامه تاسیس شرکتهای هواپیمایی تصویب نشود.
در دوران ریاست دکتر پورفرزانه، ایشان براساس دیدگاه خود، از این آییننامه در قبال همان دو موضوع مورداختلاف دفاع کرده و کمیسیون اصلی را مجاب کردند؛ بنابراین بحث سرمایه تا حدود زیادی تعدیل شد و در مورد تعداد ناوگان هم روی دو فروند به توافق رسیدند. البته موارد مختصر دیگری هم به آن اضافه و به این ترتیب، پیشنویس سومی آماده شد تا در کمیسیون اصلی زیربنایی دولت مطرح شود، اما بار دیگر مصادف شد با تغییر ریاست سازمان، بنابراین رایزنیهایی صورت گرفت و قرار شد مجدداً پیشنویس آییننامه تغییر کند. در پیشنویس چهارم، چهارچوب آییننامه کامل تغییر کرد و حدود ۲۰ ماده به آن اضافه شد. در این میان، ضلع پنجمی هم به آن چهار ضلع اختلافات اضافه شد و گره کور تصویب آییننامه بیشتر شد.
خلاصه اینکه در حال حاضر، آخرین نسخهای که به کمیسیون زیربنایی مجلس ارسال شده، همین نسخه چهارم است و به نظر من کمیسیون به این نکته اشراف دارد که این پیشنویس هم اجرایی نیست و به نظر میآید که دلیل معطل ماندنش همین بوده است؛ یعنی اکنون ما چهار نسخه پیشنویس متفاوت داریم. درآخرین پیشنویس، بحث رتبهبندی اضافه شد که اصلاً پیش از آن موضوعیت نداشت و تا جایی که شنیدم، مورد اجماع اضلاع چهارگانه اصلی هم نبود.
ترابران: آقای صادقی، صحبتهای آقای غوابش نشاندهنده آن است که ما تا به حال آییننامه نداشتیم و مبنای همه تصمیمگیریها دستورالعمل تاسیس شرکتها بوده است…
میلاد صادقی (متخصص در حقوق و دعاوی هواپیمایی): بله، در خصوص فعالیت و تصدی شرکتهای هواپیمایی، ما تا پیش از این به قانون هواپیمایی کشوری استناد میکردیم و البته اکنون نیز قابلیت استناد دارد؛ منتها قانون هواپیمایی کشوری ما احکام به خصوصی راجع به نحوه تاسیس و دیگر ضوابط مربوط به فعالیت شرکتهای هواپیمایی مانند حداقل تعداد ناوگان، حداقل سرمایه یا ضوابط بیمهای ندارد و بهصورت تاریخی ضوابط خاص مربوط به تاسیس و فعالیت شرکتهای هواپیمایی مصوب شورایعالی هواپیمایی کشوری در سال ۷۲ بوده است.
حتی جالب است بدانید همچنان در شیوهنامههای سازمان به این مصوبه شورایعالی استناد میشود؛ یعنی در ویرایش هشتم دستورالعمل تاسیس و فعالیت شرکتهای هواپیمایی بازرگانی (بهمن ۱۴۰۴) در بخش کلیات به شیوهنامه ضوابط تاسیس و عملیات شرکتها و موسسات حملونقل هوایی کشور مصوب ۱۰/ ۵/۱۳۷۲ شورایعالی استناد میشود و سازمان مدعی است که در مقام بهروزرسانی شیوهنامه مذکور است، در حالی که این بهروزرسانی از نظر حقوقی دچار اشکال است، ضمن اینکه متاسفانه این منبع و بسیاری از مصوبات شورای یادشده اساساً در سامانه قوانین و مقررات سازمان قابل دسترسی نیست.
به هر حال، ما قبلاً آییننامهای در خصوص تاسیس، فعالیت، اداره و نظارت بر شرکتهای هواپیمایی نداشتیم، مگر این که از آییننامههای متفرقه بتوانیم احکامی را به صورت پراکنده در این مورد استخراج کنیم.
تاخیر در تصویب هم به مسئله تنظیمگری برمیگردد؛ متاسفانه جدی نگرفتن مقوله تنظیمگری امر عجیبی نیست.
اکنون ما تکالیف یا برنامههای بسیار مهم دیگری هم داریم که هنوز عملی نگشته و محقق نشدهاند؛ یعنی سازمان کارها و وظایف مختلفی دارد و طبیعی است که به دلیل برخی مشکلات ساختاری نظیر برخوردار نبودن از نیروی متخصص، کمبود نیرو، ضعف بدنه کارشناسی در این امور، عدم بهکارگیری اصولی مشاوران صاحب صلاحیت و حتی مداخله نابهجا و ناموجه ذهنیتهای مهندسی در تدوین مقررات تاخیراتی البته طولانی صورت گیرند.
در خلال صحبتها، به افزوده شدن نهاد پنجم اشاره شد. پرسش این است که شورایعالی به عنوان نهاد تخصصی چرا به عنوان ضلع ششم دیده نشده است و حالا ضلع هفتم یعنی مصرفکننده نهایی و در حقیقت ذینفعان واقعی کجای این بحث هستند؟ صدای آنها دقیقاً از چه طریقی شنیده میشود؟ از سوی دیگر، وقتی اضلاع زیاد میشوند، صداها، عقاید و نگرشهای مختلف باعث تاخیر میشود. اگرچه تضارب آرا بد نیست ولی اشکال جایی است که سازمان که باید کار را پیش ببرد، به دلیل این اختلاف نظرات دچار مشکلاتی میشود و نمیتواند موضوع را به نتیجه مناسب برساند.
ترابران: به هر حال، این تاخیر و عدم قطعیت ایجاد شده میتواند ضرر و زیان هنگفتی به سرمایهگذاران این حوزه وارد کند که در این میانه بلاتکلیف ماندهاند…
صادقی: بله؛ فرض کنید که یک سرمایهگذار پس از مشاورههای متعدد واقعاً قصد داشته باشد تجارت و کسبوکار خود را راه بیندازد، اما هنوز نمیداند که میتواند سرمایه خود را وارد این حوزه کند یا نه، اساساً در چند ماه آینده شرایط چگونه خواهد بود؟ سرمایهگذار باید حداقل بداند که آیا طی ۶ ماه آینده این آییننامه تصویب میشود یا خیر، چون ممکن است با تصویب به موقع و به هنگام آن کمتر متضرر شود. یا تصمیم عاقلانه بگیرد. اکنون سرمایهگذار در انتظار تصویب این آییننامه نشسته ولی به جای تصویب آییننامه و عمل به حکم قانون، پیدرپی ویرایشهای مختلفی از دستورالعمل به تصویب رسیده و منتشر میشوند.
از سوی دیگر، با تغییر و تحولات مدیریتی در مجموعه، بهیکباره خبر میرسد که درخواست جدید تاسیس شرکت هواپیمایی تا اطلاع ثانوی پذیرفته نمیشود. حال باید پرسید که اگر سابق بر این، درخواست تاسیس شرکت پذیرفته میشد، بر چه اساسی بود و بالاخره حاکمیت قانون برقرار بوده یا نبوده است؟ الان که پذیرفته نمیشود، بر اساس کدام قانون پذیرش نمیشود؟ اینها مشکلات حکمرانی ما در صنعت هوانوردی کشوری است که عمیقاً ریشه دوانیده و جامعه نخبگانی ما در برابر آن واکنش جدی ندارند.
ترابران: آقای صدیقنیا، شما تا چه اندازه در جریان جزئیات تهیه پیشنویس بودید و به نظر شما، چقدر از نظرات کارشناسی برای تهیه آن استفاده شده است؟
رضا صدیقنیا (کارشناس صنعت هوانوردی): من از سال ۱۳۹۳ تا ۱۴۰۴ مسئولیت دبیرخانه شورایعالی هواپیمایی کشوری را بر عهده داشتم و در وهله اول باید بگویم که چنین تاخیری غیرعادی نیست، چون خود قانون برنامه هفتم که برای بازه زمانی ۱۴۰۳ تا ۱۴۰۷ تدوین شده، در سومم مرداد ۱۴۰۳ لازم الاجرا شد، یعنی قانونی که قرار است تمامی برنامههای توسعهای مملکت در حوزههای مختلف بر اساس آن تنظیم شود، با ۵ ماه تاخیر ابلاغ شده است. پس تکالیف تعیینشده در آن هم مسلماً با تاخیر اتفاق میافتد.
اما درباره مراحل تصویب آییننامه، خاطرم هست در آن ۶ ماهی که بایستی این کار را انجام میدادیم، اولین پیشنویس آییننامه را به تصویب شورایعالی هواپیمایی کشوری رساندیم و پیگیری کردیم که در مراحل بعدی به وزارتخانه برود. بعد قرار بود که در کمیسیون فرعی امور زیربنایی و پس از آن در کمیسیون اصلی بررسی شود. این روندی بود که میبایست طی میشد تا نهایتاً در هیئتدولت به تصویب برسد.
اما دلیل تاخیر این بود که کمیسیون فرعی امور زیربنایی این پیشنویس را قبول نکرد. اعلام کردند که خیلی کلی است و شما باید جزئیات را ذکر کنید تا کاملاً معلوم شود که در هر چهار حوزه تاسیس، فعالیت، اداره و نظارت مشخصاً چه برنامهای دارید و چه مواردی مدنظرتان است؛ چون ما در آن نسخه اولیه به دلیل اینکه میخواستیم از آن مهلت ۶ ماهه تخطی نکنیم، نتوانستیم با عمق بیشتری بررسیهای کارشناسی را انجام بدهیم و فقط میخواستیم یک پیشنویس اولیه برای تصویب ارائه شود تا بعد در وزارتخانه و کمیسیونها آن را چکشکاری کنیم، اما کمیسیون فرعی این پیشنویس را برگرداند و پیشنهاد داد که برای تهیه پیشنویس کاملتر، از همان شیوهنامهای که در سازمان داریم استفاده کنیم.
ما هم همین کار را کردیم و نسخه اصلاحشده را برای کمیسیون فرعی فرستادیم، اما از آنجا که متاسفانه در سازمان هواپیمایی با تغییر رؤسا، سیاستهای سازمان و بهتبع آن سیاستهای صنعت دچار چرخشهای اساسی میشود، روند کار شکل دیگری به خود گرفت.
در آن زمان، نظر ریاست وقت سازمان یعنی دکتر پورفرزانه این بود که بحثی به اسم کفایت مالی نباید وجود داشته باشد و تعداد ناوگان برای تاسیس یک شرکت هواپیمایی هم باید در حداقل باشد، اما چون انجمن شرکتهای هواپیمایی به نمایندگی از اتاق بازرگانی در کمیسیون فرعی حضور داشت، موافق نبودند که شرایط تاسیس تسهیل و بر تعداد شرکتهای جدید افزوده شود (اساساً در فرصت دیگری این موضوع باید بررسی و آسیبشناسی شود که روند افزایش تعداد شرکتهای هواپیمایی درست بود یا نه).
به هر حال، با صحبتهای نماینده انجمن، نماینده سازمان و سایر اعضای کمیسیون در کمیسیون امور زیربنایی، دوباره این پیشنویس را برگرداندند و گفتند که حداقل تعداد ناوگان پیشبینیشده کم است و باید افزایش پیدا کند. این مسائل دلایل رفتوآمد مکرر پیشنویس بود.
همچنین گفتند که باید بحث کفایت مالی را در شرایط تاسیس بگنجانید، بنابراین ما تعداد ناوگان را چهار فروند هواپیما در نظر گرفتیم (سعی کردیم به عدد مدنظر کمیسیون که ۵ فروند بود، نزدیک شود) ولی همچنان بحث کفایت مالی را مسکوت گذاشتیم، چون ریاست سازمان اعتقادی به این مقوله نداشت.
به هر حال، پیشنویس جدید را برای کمیسیون امور زیربنایی فرستادیم، اما بعداً نهادهای بالادستی ورود کردند و در ادامه نیز یکسری تغییرات ماهوی در پیشنویسی که قرار بود در کمیسیون امور زیربنایی تصویب شود ایجاد شد که شامل بحث رتبهبندی شرکتها هم بود. آنها میخواستند این نکته در آییننامه و بعداً در شیوهنامههای اجرایی هم آورده شود تا پشتوانه قانونی برای موضوع رتبهبندی وجود داشته باشد.
افزوده شدن موضوع رتبهبندی باعث شد دوباره در کمیسیون بحثهایی مطرح شود، چه از طرف انجمن صنفی که کاملاً مخالف این موضوع بود و چه از طرف سازمان که موافقان و مخالفانی داشت، ولی در هر صورت، رئیس سازمان موافق بود که رتبهبندی شرکتها در پیشنویس آییننامه گنجانده شود و دوباره با این رویکرد به کمیسیون فرعی و از کمیسیون فرعی به کمیسیون اصلی رفت که خود خانم وزیر در کمیسیون حضور داشتند. در آنجا هم فقط ۴ ناوگان را به ۵ ناوگان افزایش دادند و تایید کردند. ولی پس از آن، بر اساس پیگیریهایی که شخصاً داشتم متوجه شدم که به هیئتدولت نرفته تا تصویب شود زیرا همچنان اختلاف نظرهایی درباره نسخه آخر پیشنویس وجود داشته و دارد.
ترابران: از نظر شما، این تاخیر چه آسیبهایی را برای فعالان صنعت هوانوردی به همراه دارد؟
صدیقنیا: در بند «ج» ماده ۵۷ برنامه هفتم آمده که ۶ ماه بعد از لازمالاجرا شدن برنامه، آییننامه تاسیس… باید به تصویب هیئتوزیران برسد. ۶ ماه بعد از مرداد ۱۴۰۳ میشود اواخر آن سال. از سوی دیگر، براساس ماده ۵۷ برنامه هفتم، شرکتهای هواپیمایی باید خودشان را تا پایان سال سوم برنامه هفتم (۱۴۰۶) با این آییننامه تطبیق دهند. حالا اگر در خوشبینانهترین حالت، آییننامه مذکور در اوایل سال ۱۴۰۵ تصویب شود، ایرلاینها فقط یک سال فرصت دارند تا الزامات تعیین شده در آییننامه را اجرا کنند، اما مگر در این فرصت زمانی کم میتوانید از شرکت هواپیمایی که همین الان با یک یا دو هواپیما شکل گرفته، بخواهید که پنج فروند هواپیما تامین کند؛ آن هم با شرایط فعلی کشور؟!
تغییر دیگری هم که در پیشنویس آییننامه ایجاد شد، این بود که ما قبلاً بر اساس مدلهای کسبوکار، انواع مختلف پروانه بهرهبرداری را تعریف کرده بودیم برای اینکه این اجازه را به متقاضیان تاسیس بدهیم که با توجه به بضاعت خودشان و چشماندازی که ترسیم کردهاند، بتوانند حتی با دو فروند هواپیما هم مدل کسبوکاری خود را انتخاب و به عنوان یک شرکت هواپیمایی فعالیت کنند، اما در پیشنویس آخر، انواع مختلف پروانه بهرهبرداری هم به این شکل تغییر کرد: پروانه فعالیت برای بالای ۲۰۰ تا صندلی، برای فعالیت بالای ۲۰ تا ۱۰۰ صندلی و برای زیر ۲۰ صندلی.
در واقع، در این رویکرد، از مدلهای مختلف کسبوکار و تعریف پروانه بهرهبرداری بر اساس مدلهای کسبوکار کلاً دور شدیم. در مجموع، با وجود تاخیرهای پیشآمده مطمئناً اهداف سیاستی قانون برنامه هفتم
به هیچ عنوان در صنعت حملونقل هوایی و بهویژه در حوزه شرکتهای هواپیمایی محقق نخواهد شد.
درباره استفاده از نظر کارشناسان هم باید بگویم، پیشنویس اولیه با همکاری انجمن شرکتهای هواپیمایی تهیه شد با اینکه چندان هم موافق آن نبودند ولی چون محدودیت زمانی داشتیم، قرار شد پیشنویس را ارائه کنیم تا بعداً در کمیسیونها، دیدگاههای تخصصی آنها را بشنویم و راجع به آنها تبادل نظر کنیم که در کمیسیونها همین اتفاق افتاد و انجمن به نمایندگی از شرکتهای هواپیمایی دیدگاههای آنها را در جلسات مختلف منعکس کردند.
غوابش: اجازه دهید درباره شیوهنامه شورایعالی مصوب سال ۷۲ توضیح مختصری ارائه دهم. طبق قانون هواپیمایی کشوری صدور مجوز تاسیس ایرلاینها باید با نظر شورایعالی هواپیمایی صورت بگیرد که خود ریشه تاریخی دارد و برمیگردد به دوره اشغال ایران طی جنگ جهانی دوم. به هر حال در دهه ۷۰ شمسی چون اعضای شورایعالی دانش کافی در این حوزه نداشتند، به رئیس هواپیمایی کشوری اجازه دادند تا رأساً ۲۰ مجوز AOC را صادر کند. اگر شما به رویدادهای سال ۱۳۷۲ نگاه کنید، متوجه میشوید که در آن دوران تازه ایرلاینهای جدید مانند ماهان در حال شکلگیری بودند و ما تا پیش از آن فقط ایرانایر و آسمان را داشتیم. ساها هم گهگاه فعالیت مسافری داشت.
خلاصه اینکه، در آن بازه زمانی، شورایعالی هواپیمایی فقط درباره نرخ بلیت هواپیما اظهارنظر میکرد، ولی اکنون دیگر آن ملاحظات تاریخی و سیاسی وجود ندارد و به نظر من، بایستی خیلی زودتر از اینها شورا منحل میشد چون الان به مانعی بسیار جدی در تصمیمات کلان کشوری تبدیل و باعث شده که افراد غیرمتخصص در موارد تخصصی اظهارنظر کنند.
درباره کفایت مالی و ناوگان هم باید بگویم تعداد ناوگان الزاماً ظرفیت ایجاد نمیکند، حتی افزایش تعداد ایرلاینها هم الزاماً ظرفیتسازی نمیکند. آنچه ایجاد ظرفیت میکند، پایداری عملیاتی است یعنی زمانی که ایرلاین در بازار شکل میگیرد، باید زیرساخت حفظ و نگهداری استمرار عملیات خود را داشته باشد. سازمان هواپیمایی کشوری باید بر استانداردهای عملکردی ایرلاینها نظارت مستمر داشته باشد تا مطمئن شود ظرفیتهای عملیاتی در آنها بهشکل پایدار شکل گرفته است.
در خصوص کفایت مالی هم یک سوءتفاهم بزرگ در کشور وجود دارد. در نمونههای بینالمللی، چنانچه مثلاً بخواهید در اروپا ایرلاین تاسیس کنید – فقط به دلیل مدیریت منابع انسانی – اگر تا دو سال نتوانید درآمدی داشته باشید و هزینههای نیروی انسانی را خود بپردازید، مشکلات قانونی خیلی زیادی با منابع انسانی پیدا میکنید. در قوانین آمریکا این بازه زمانی تابآوری به جای دو سال، سه ماه است، یعنی طبق قانون به محض اینکه سه ماه درآمد شرکت منفی باشد، مشمول فصل ۱۱ درباره حفظ منابع انسانی میشود.
حالا در ایران ما به موضوع طور دیگری نگاه میکنیم و اتفاقاً تنها بخشی که هیچ اهمیتی ندارد، بخش منابع انسانی است! گفته شده که ما میخواهیم مطمئن شویم شما همیشه ۷۰ درصد از سرمایه شرکت را به صورت دارایی در اختیار دارید که این هیچ ربطی به مدیریت منابع انسانی ندارد، یعنی یک شرکت میتواند داراییهای زیادی داشته باشد ولی در پرداخت حقوق کارکنانش ناتوان باشد.
بنابراین صورت مسئله ما درباره کفایت مالی متفاوت است و اجماعی روی آن نداریم، در حالی که این مفاهیم باید شفافسازی شود. در اروپا روی تعداد ناوگان اصلاً حساس نیستند. شما میتوانید حتی با یک هواپیما هم ایرلاین بزنید ولی نمیتوانید پرواز با برنامه داشته باشید، در عین حال، آنها روی منابع انسانی بسیار حساس هستند و کارفرما را متعهد به حفظ نیروی انسانی خود میکنند.
ترابران: از نظر شما، آیا تسهیل صدور مجوز تاسیس ایرلاین به صلاح صنعت هوایی کشور است؟
غوابش: من میگویم اگر ما از ظرفیت پایدار این شرکتها مطمئن شویم، بهصلاح است. به عبارت بهتر، من چند شرط را مهم میدانم، یکی اینکه از ظرفیت پایدار عملیاتی شرکت هواپیمایی مطمئن شویم؛ دوم توان مالی شرکت با دید حفظ منابع انسانی و نه با دید نگهداری هواپیما، ساختمان و قسعلیهذا؛ سوم نظارت رفتاری روی آنها تا مانع دامپینگ و نرخهای تهاجمی و تبانی شود. اگر برای این سه مقوله برنامه وجود داشته باشد، تاسیس ایرلاین و معرفی بازیگران جدید به بازار کاملاً درست است. خود بازار باید بازیگران ضعیف را حذف کند، دولت فقط باید تنظیمگر باشد و نظارت کند که بازیگران خوب بازی کنند. از همین رو، چندان موافق نیستم که انجمن شرکتهای هواپیمایی به بحث مجوز تاسیس شرکتها ورود کند چون ماهیتاً انجمن باید با بازار جدید مخالفت کند و مانع ورود رقبای جدید شود.
به ذینفعان دیگر اشاره شد اما ذینفعهای دیگر فقط مردم عادی نیستند، کارمندان خود صنعت هوانوردی هم هستند. دیدگاههای انجمنهای صنفی کارکنان مراقبت پرواز، خلبانها و مهندسان پرواز هم اهمیت دارد چون هر تصمیمی گرفته شود، روی شغل آنها تاثیر خواهد داشت.
صنعت هوانوردی یکی از مهمترین مشاغل دنیا در زمینه اشتغالزایی است، بنابراین اصلاً نباید مانع توسعه آن شویم. گزارش معتبر اتحادیه فرودگاههای جهان مبتنی بر این است که با هر یک شغل مستقیمی که در صنعت هوانوردی ایجاد میکنیم هشت شغل غیرمستقیم و القایی ایجاد میشود. بنابراین دولت اساساً باید همواره دنبال تشویق سرمایهگذارها برای ورود به این صنعت باشد.
ترابران: به اهمیت ظرفیت پایدار ایرلاینها اشاره کردید، در میان ایرلاینهای فعال در کشور کدامیک واجد این ویژگی هستند؟
غوابش: هیچکدام! قدیمیترین ایرلاینهای ایرانایر و آسمان هستند و درباره دیگران هم نیازی نیست که توضیحی بدهم، شما خودتان میتوانید ببینید که چند درصد از ناوگان آنها فعال است.
ترابران: خب این عدم پایداری چقدر از بابت قصور در عملکرد و مدیریت ایرلاین است و چقدر به شرایط نابسامان اقتصادی کشور و تحریمها برمیگردد؟
غوابش: این مسئله پیچیده و اقتضایی است؛ مثلاً هر شرکتی اقتضائات خودش را دارد و اصلاً با شرکت دیگر قابلمقایسه نیست. مثلاً ایرانایر تاریخچه بسیار پیچیدهای دارد. در زمانی که اساسنامه ایرانایر تغییر کرد، در دورههای مختلف اتفاقات زیادی افتاد. از طرف دیگر، چون دولتی بود و دولت یکسری درخواستهایی داشت که اقتصادی نبود، همین مسائل هما را با چالشهای جدی مواجه کرد، تقریباً شبیه همین اتفاق برای آسمان هم تکرار شد.البته تحریمها هم تا حدی موثر بوده چون دسترسی به منابع و استانداردها را برای ایرلاینها دشوار کرده، ولی به هر حال، شاهد هستیم که به دلیل عدم ورود هواپیماهای بهروز و با تکنولوژی جدید، ناوگانمان بهسرعت در حال حذف شدن است مثلاً MD که دیگر تولید نمیشود، موتورهایش وجود ندارد و حتی پشتیبانی قطعه هم نمیشود، همین اتفاق ۵ سال دیگر برای ۷۳۷ کلاسیک هم میافتد.
بنابراین باید برای مدیریت این شرایط برنامهریزی داشته باشیم، ولی چرا باید یک سرمایهگذار به جای هواپیمای ۶ میلیون دلاری، هواپیمای ۶۰ میلیون دلاری خریداری کند؟ وقتی که دولت نرخگذاری میکند، حتی اگر دولت نرخ پرواز را تنظیم نکند، قدرت خرید مردم پایین است و توان پرداخت هزینه پرواز با هواپیمای ۱۰۰ میلیون دلاری را ندارند.
اینها پرسشهای مهمی است. اگر دولت میخواهد هواپیماهای مدرن وارد شود، باید قدرت خرید مردم را از طریق اصلاح سیاستهای کلان اقتصادی افزایش دهد. دولت نمیتواند از سویی، به وظیفه خود عمل نکند و از سوی دیگر، یقه صنعت را بگیرد که چرا هواپیمای قدیمی داری و باید هواپیمای ۱۰۰ میلیون دلاری خریداری کنی. دولت نه میتواند منابع مالی خرید هواپیما را در اختیار ایرلاینها قرار دهد، نه حتی اگر خود ایرلاین منابع مالی را داشته باشد، امکانات خرید هواپیما را فراهم کند، پس نمیتوان این صنعت را به صورت ایزوله مورد بررسی قرار داد.
حجتی: در خصوص کفایت مالی، من به این فکر میکنم که اساساً چرا ما این الزام را مطرح میکنیم؛ اگر هدف ایجاد محدودیت باشد تا ایرلاین جدید تاسیس نشود و ورودی بازار را کم کنیم، هر محدودیت دیگری هم میتوانیم تعیین کنیم؛ اصلاً چرا کفایت مالی را مثلاً ۵۰ میلیون دلار در نظر بگیریم، ۵۰۰ میلیون دلار تعیین کنیم که هیچ کسی وارد نشود، بعد اگر باز هم افرادی تمایل به این کار داشتند، شرط میکنیم که مدیرعامل شرکت باید فلان مشخصه فیزیکی را داشته باشد! به این ترتیب، محدودیت مورد نظرمان اعمال میشود و همین شرکتهای موجود باقی میمانند و هیچ سرمایهگذار جدیدی هم نمیتواند وارد بازار شود.
ولی رویکرد اعمال محدودیت، پاسخگوی نیازهای جامعه نیست؛ نه جامعه سرمایهگذاران و نه مصرفکنندگان. دولت باید این نکته برایش مهم باشد که سرمایهای که وارد صنعت شده، کار کند و بازدهی داشته باشد، اگر سرمایهگذاری با مثلاً سه میلیون دلار بتواند یک ایرلاین راه بیندازد و سرمایهگذار دیگری با ۵۰ میلیون دلار با همان تعداد هواپیما در همان مسیر و با همان کیفیت شرکتی راه بیندازد، شما کدام شرکت را بیشتر تشویق میکنید؟! طبیعتاً باید از شرکتی که با هزینه کمتر پروازهای خود را مدیریت کرده و هدررفت منابع نداشته باشد، حمایت کرد.
بنابراین من هم اعتقاد دارم شرکت باید در حدی سرمایه داشته باشد که اگر در یک بازه زمانی دچار وقفه در فعالیتهای پروازی شد، منابع انسانیاش از بین نرود، شرکت نابود نشود و مردم آن منطقهای که شرکت در آنجا پرواز میکند، امیدوار باشند که پروازها استمرار خواهند داشت. در واقع، دولت باید به جای ایجاد محدودیت منافع عامه را درنظر بگیرد و از منافع عامه حمایت کند.
در بحث تعداد ناوگان مثالی میزنم. اگر من به عنوان یک سرمایهگذار ادعا کنم که با یک فروند هواپیمای ایرباس ۳۲۰ تولید سال ۲۰۲۵ که با سرمایه خودم خریداری کرده و وارد کشور کرده باشم، بدون اینکه هیچ توقعی از دولت داشته باشم و با جابهجایی روزانه ۱۶۰ مسافر در مسیر رفت و برگشت اصفهان- نجف چرخ شرکت خود را میگردانم، چه دلیلی دارد که جلوی فعالیت من با ۱ فروند هواپیما را بگیرند؟!
غوابش: تازه همان یک هواپیما هم چهار برابر ۵ فروند هواپیماهای فعلی ما بهرهوری دارد.
حجتی: پس برای همین است که در دنیا یک فروند ناوگان را هم کافی میدانند. حتی از سرمایهگذاران نمیخواهند که یک هواپیمای ملکی داشته باشد، میگویند اجارهای هم بود اشکالی ندارد. در حال حاضر، برخی از شرکتهای دنیا حتی یک هواپیمای ملکی هم ندارند ولی ۱۵ تا ۲۰ ناوگان دارند، مانند شرکت سلامایر عمان که یک شرکت مدیریتی است و در فرودگاه امام هم پروازهای بسیاری دارد. به نظر من، ما سرانجام به نتیجهای که دنیا، صد سال است به آن رسیده، خواهیم رسید؛ اما با تلفات و هدر رفت وقت و سرمایه و فرصت زیاد.
اگر امروز به آن نتیجه نرسیم، بالاخره ۱۰ تا ۲۰ سال دیگر به این نتیجه میرسیم که با ۱ فروند هم میتوان ایرلاین تاسیس کرد. ولی در این بازه زمانی، سرمایهگذاران بسیاری از ایران فرار میکنند و مثلاً به کشورهایی مانند تاجیکستان میروند که مقررات دستوپاگیری هم نداشته باشد.
غوابش: سازمان به دلیل ناتوانی در انجام وظایفش این دستورالعملها را وضع کرده است. در واقع، صورت مسئله را حذف میکند.
حجتی: اگرچه نظر شخصی خود من روی داشتن یک ناوگان است، ولی ما برای اینکه به نتیجه و تفاهم برسیم، خواستیم صورتمسئله را کمی کوچکتر کنیم. به دولت گفتیم اگر دغدغه مردم را برای خرید بلیت تهران به کیش و تهران به مشهد دارید، پس بحث بالگرد و هواپیمای زیر ۲۰ نفر را کنار بگذارید و اجازه دهید که سرمایهگذار با یک هواپیما هم بتواند با هواپیمای زیر ۲۰ صندلی فعالیت کند، دولت هم پذیرفت. رسیدیم به هواپیماهای دارای بیش از ۲۰ صندلی و اینکه اگر کسی بخواهد در این بخش پروانه بهرهبرداری بگیرد، باید سه فروند هواپیما داشته باشد که میتواند یکی از آنها هم اجارهای باشد یعنی با دو هواپیما هم میتوانستند شروع کنند و به این ترتیب، دیدگاهها به هم نزدیک شد.
در بحث کفایت مالی هم اول ۱۰۰ میلیون دلار در نظر گرفته بودند که با بحثها و استدلالهای انجام شده، اول ۵۰ میلیون دلار و بعد ۳۰ میلیون دلار شد. همین تفاهم میتوانست گره را باز کند و آییننامه تاسیس را به سرانجام برساند. ولی سپس چالشی بزرگتری به نام رتبهبندی مطرح شد که به نظر من اصلاً قابلدفاع نیست.
بدون هیچ کار کارشناسی سازمان وارد پیشنویس آییننامه شد. شما یک نهاد دولتی در دنیا پیدا کنید که کار رتبهبندی محصول یا شرکت یا افراد را خودش انجام دهد. اصلاً محال است، موانع اجرایی و مفسده های محتمل رتبهبندی بسیار پرخطر است. ضمن اینکه اعطای تسهیلات ارزی و ریالی و … هم منوط به رتبهبندی شده بود که به این ترتیب، احتمال بروز فساد در آن بهطور فزایندهای افزایش مییابد.
غوابش: به عنوان مصداق، در بحث رتبهبندی گفته شده اگر شرکتی رتبه بالاتری داشته باشد، اختیار نرخگذاری بالاتر از بازار هم دارد که این به معنی خودکشی است و هیچ مسافری بلیت گرانقیمتتر را خریداری نمیکند. رتبهبندی در دنیا به این شکل است که شرکتهای خصوصی نظرات مردم را درباره کیفیت خدمات ایرلاینها جمعآوری میکنند که البته خود کیفیت هم تعریف دارد. در حال حاضر، کیفیت درباره میزان خدماتی که ایرلاینها به مسافران میدهند تعریف نمیشود چون مثلاً ایرلاینهای اقتصادی (ارزانقیمت) اصلاً آن خدمات را حذف کردهاند، ولی در رتبهبندی باکیفیت محسوب میشوند، چون در صنعت هوانوردی تعریف کیفیت تغییر کرده و به معنای تعدد فرکانس پرواز و مقاصد پروازی است.
حجتی: در متن پیشنویس آییننامه در بحث رتبهبندی، سامانه نظارت بر بازار هوایی هم پیشبینیشده تا این رتبهبندی را ارزیابی کند و بعد یکی از احکامش این است که همه دستگاههای اجرایی موظفند قبل از ارائه تسهیلات و حمایتهای دولتی به شرکتها، رتبهبندی عملکردی آنها را از سازمان هواپیمایی کشوری استعلام کرده و مبنای ارائه خدمات خود قرار دهند؛ به نحوی که شرکتهای با رتبه عملکردی ممتاز از ۱۰۰ درصد تسهیلات و شرکتهای با رتبه عملکردی کارآمد و مبتدی از ۷۰ درصد تسهیلات و حمایتهای مذکور برخوردار خواهند شد.
نهادهای موظف به رعایت این حکم هم شامل وزارت راه و شهرسازی، وزارت نفت، وزارت صمت، گمرک و سازمان امور مالیاتی میشود. یعنی در یک آییننامه، چند سازمان و وزارتخانه و شرکت دخالت دارند. در نظر بگیرید در شرایطی که خود صنعت درباره موارد اختلافی خود به توافق نرسیده، وزارت نفت، گمرک و وزارت صمت هم پای کار میآیند و آییننامه تاسیس شرکتهای هواپیمایی چند تکلیف برای چند وزارتخانه دیگر ایجاد میکند، پس معلوم است که به نتیجه نمیرسیم.
صادقی: به طور خلاصه، ما مشکل مفهومی داریم. برخی مفاهیم برای ما ناشناخته است، بعضی را مفروض و مشهور در نظر میگیریم و از ورود به آن و بررسی مقدمات و پایههای نظری آن اجتناب میکنیم؛ دولت هم در این میان طبعاً به دنبال این است که به تکالیف خود عمل کند و از طرفی نیز درگیر تشریفات، شکلگرایی، قواعد سخت و موانع به خصوص میشود. به عنوان نمونه، مثلاً چرا از اصطلاح کفایت مالی استفاده میشود؟ چرا از عبارت سلامت مالی یا عملکرد مالی استفاده نمیکنیم و به ظرفیتی که این مفاهیم میتوانند تولید کنند، نمیپردازیم؟ یک دلیل آن این است که مطالعات پایه نداریم و از امر تحقیق و پژوهش کاملاً دور هستیم و به آن توجه کافی نمیکنیم.
اگر بخواهیم به مقررات مشترک اروپایی یعنی مقرره شماره ۱۰۰۸ سال ۲۰۰۸ پارلمان و شورای اروپا نگاه کنیم، درخواهیم یافت که آنها در مسائل مالی بحث عملکرد مالی (Financial Performance) را مطرح و به عناصر و واحدهایی چون سلامت مالی (Financial Health) و وضعیت مالی توجه و دقت میکنند. بنابراین به نظرم فارغ از این بحث که کفایت مالی باید چند میلیون دلار باشد، ما باید بدانیم اساساً چه کاری از کفایت مالی ساخته است و چه فلسفهای میتواند داشته باشد و چه نسبتی با دیگر مفاهیم دارد. کفایت مالی شاید بتواند یک شاخه کوچک از یک درخت تنومند باشد، ولی نباید ذهن ما را از خود آن درخت تنومند و دیگر شاخههایی که دارد، منحرف نماید.
مباحث کفایت مالی، تعداد ناوگان و رتبهبندی اهمیت زیادی دارند و بالاخره باید در خصوص آن تصمیمی موجه گرفته شود ولی مفاهیم مهم دیگری نیز وجود دارند که ما در باره آنها تأملات زیادی نداشتهایم و به اصطلاح سکوت کردهایم. در این خصوص میتوان به مسئله بیمه یا اثبات حسن شهرت مدیران شرکت پرداخت. علاوه بر این، مسائل شکلی و آیینی مربوط به درخواست تاسیس و فعالیت شرکتهای هواپیمایی هم دارای اهمیت بسیار است.
در بحث تعداد ناوگان، نمیخواهم نفیاً یا اثباتاً بگویم که یکی باشد یا پنج یا ده فروند، اما به نظرم، اساساً در فضای تحریمی که انجام معاملات و نقل و انتقالات ارزی با دشواری همراه است و نمیتوان بهسادگی هواپیما را که از نظر حقوقی در زمره اموال با ماهیت ویژه است، وارد کشور کرد، اصرار بر اینکه یک شرکت هواپیمایی باید چندین هواپیما داشته باشد، اعم از ملکی یا اجارهای، چه توجیهی میتواند داشته باشد؟ مقصودم این است که در شرایط به خصوصی که ما با آن روبهرو هستیم، سختتر کردن یا دشوار ساختن کسبوکار رویکرد درستی به نظر نمیرسد، بگذریم از اینکه در کشورهای اروپایی که در مقایسه با ما، ظرفیتها، سرمایهها و امکانات بسیاری هم دارند، خبری از چنین سختگیریهایی در خصوص موضوع حداقل تعداد ناوگان نیست.
مشکل رتبهبندی هم به نظر من باز به همان عدم شناخت از مفاهیم برمیگردد. جالب است که امروزه حتی شرکتهای کوچک و منطقهای هم که از برد پروازی و دامنه فعالیت کمتری برخوردارند، انتظار دارند که در حوزه مقررات حمایت از مسافران و جبران خسارت، با شرکتهای بزرگ در یک سطح برابر قرار نگیرند، چون قرار نیست شرکتی که امکانات کمتری دارد و با حجم کمتری فعالیت میکند، همان میزان خسارتی را بپردازد که یک شرکت بزرگتر و باتجربهتر میپردازد. پس نباید همه شرکتها را در یک نظام یکسان در نظر گرفت و رتبهبندی کرد.
ترابران: ریاست جدید سازمان هواپیمایی کشوری اعلام کرده که همه ایرلاینها ملزم به تامین ۵ فروند ناوگان هستند و در صورت عدم توانایی، با شرکت دیگری ادغام خواهند شد. نظر شما درباره این رویکرد سازمان چیست؟
صدیقنیا: پاسخ خود را با پرسشی مطرح میکنم. وقتی هنوز آییننامه مصوب و ابلاغ نشده و شیوهنامه پیشنهادشده هم هنوز مصوب نیست، یعنی شیوهنامه قبلی هنوز معتبر است پس چطور و با استناد به چه موردی این اظهارنظر بیان میشود؟ در این شرایط، سازمانی که بایستی قانون را رعایت کند و از حکمفرمایی قانون و الزامات آن مراقبت کند، خودش دارد خلاف قانون تسهیل کسبوکار مقررات برخورد میکند.
در بحث کفایت مالی در دنیا هم این مفهوم وجود دارد، ولی با عنوان Financial Competency یعنی شایستگی مالی که در نسخه اولیه پیشنویس هم از همین عبارت استفاده شده بود. یادآوری میکنم که براساس تعریف بینالمللی، شایستگی مالی به توانایی افراد یا سازمانها در مدیریت امور مالی خود اشاره دارد و شامل مهارتها و دانش لازم برای برنامهریزی، بودجهبندی، سرمایهگذاری و مدیریت ریسکهای مالی است. افرادی که دارای شایستگی مالی هستند قادرند تصمیمات مالی معقولی بگیرند و منابع مالی خود را بهطور موثر مدیریت کنند.
کجای این تعریف با آنچه در این شیوهنامه نوشته شده هماهنگی دارد؟! ما تعریف کفایت مالی را ۱۸۰ درجه تغییر دادهایم و به جای تعریف بینالمللی برداشت خودمان از آن را مبنا قرار دادهایم. به طور کل، این اعدادی که به نرخ ارز در قانون مملکت جمهوری اسلامی ایران تعریف میشود، اشتباه است. اگر میلیون یورو مبنای محاسبه سرمایه است، باید مبنای تبدیل آن به ریال هم به عنوان واحد پول رسمی کشور عنوان شود.
از طرف دیگر، گفته شده سرمایه ثبتی شرکت باید ۳۰ میلیون یورو باشد، اما قانون ثبت شرکتها میگوید برای ثبت این شرکت، ۳۵ درصد این عدد را به صورت دارایی نقدی یا غیر نقدی ارائه دهید. سرمایهگذار چرا باید سرمایهاش را ثبت کند و مالیات بپردازد، در صورتی که معلوم نیست بتواند مجوز فعالیت را اخذ کند یا نه؟ پس بحث شایستگی مالی درست است و باید در نظر گرفته شود، به این معنا که از حفظ نیروی انسانی در شرایط بحرانی همچون دوران جنگ اطمینان حاصل شود و شرکت هواپیمایی توانایی آن را داشته باشد که حداقل ۶ ماه بدون اینکه درآمدی داشته باشد، حقوق پرسنل را پرداخت کند و آنها را تعدیل نکند..
از زاویه دیگر، آیا مشکل ایرلاینها ارزش سرمایه ثبتی است؟ اکنون اگر یک ایرلاین دو فروند هواپیمای فرسوده ده میلیون یورویی داشته باشد، یعنی شایستگی مالی دارد؟ خیر! مشکل کنونی شرکتهای هواپیمایی در ایران Cash Flew و جریان نقدینگی است. سازمان چگونه میخواهد از جریان نقدینگی شرکتها اطمینان حاصل کند؟
درباره رتبهبندی من معتقدم رتبهبندی ضروری است، اما متدولوژی آن چیست و خروجی آن باید چه باشد؟ در دنیا، یکسری مؤسسات مانند Skytrax رتبهبندی ایرلاینها را بر اساس کیفیت خدمات ارائهشده در سه مرحله قبل از پرواز، در حین پرواز و بعد از پرواز انجام میدهند. Skytrax یک موسسه غیردولتی است که به مصرفکننده اطلاع میدهد سطح کیفیت خدمات یک شرکت هواپیمایی به چه صورت است. به عنوان نمونه، چند سال است که قطرایرویز جزء پنج شرکت برتر این رتبهبندی قرار میگیرد. این در حالی است که ما رویه نادرستی را در رتبهبندی در پیش گرفته و شاخصهای درستی برای آن در نظر نگرفتهایم، برای تحلیل این شاخصها هم هیچ نظام منسجم درستی تعریف نشده که امکان دخالت و اعمال سلیقه و جانبداری در آن وجود نداشته باشد.
ترابران: با همه اما و اگرها درباره پیشنویس آییننامه، فکر میکنید در شرایط حاضر بهترین راهکار چیست؟
حجتی: در شرایط حاضر کشور و فضای شدید سیاسی، به نظر من، حفظ داشتههایمان بهتر از هر کار دیگری است، چراکه در این شرایط پیشرفتی نخواهیم داشت. این اختلافات نه بین دو دولت بلکه در یک دولت صورت گرفته و این خیلی نامناسب است که سیاستگذاری و مشی یک دولت مشخص نباشد. در این فضای اختلاف، امکان اتخاد تصمیمات بزرگ برای کشور وجود ندارد.
به نظرم، فعلاً بهتر است فقط هر چه از گذشته داریم، حفظ کنیم و با همان مصوبه ۳۱۴۰ سازمان هواپیمایی به کار خود ادامه دهیم. صلاح در این است که فعلاً الزامات برنامه هفتم را کنار بگذاریم چون این پیشنویسها باز هم ممکن است تغییر کند و اشکالی هم ندارد، ولی وقتی مصوبه دولت شود، بار حقوقی زیادی خواهد داشت و دیگر نمیتوان به این راحتی آن را تغییر داد. فضای فعلی کشور هم برای اینکه آییننامه تاسیس شرکتها در این سطح و با این همه تاثیرگذاری روی صنعت هوانوردی کشور تصویب شود، فضای علمی و درستی نیست.
صادقی: از نظر حقوقی، ما همیشه میگوییم قانون برای ما اهمیت بسیاری دارد. در مورد همین موضوع مورد بحث فرض کنیم که آییننامه به بهترین نحو و توافق همه اضلاع نوشته میشد و منافع همه گروهها به بهترین شکل در آن لحاظ میگردید بر اساس ماده ۱۷ قانون هواپیمایی کشوری پروانه بهرهبرداری هوایی در صورتی اعطا میشود که شورایعالی هواپیمایی کشوری، بهرهبرداری هوایی تقاضا شده را منطبق با مصالح کشور و احتیاجات جامعه تشخیص بدهد؛ یعنی یک سرمایهگذار زمان و هزینه بسیار زیادی را باید خرج کند تا بتواند به بازار دسترسی پیدا کند؛ در این میان برای عبور از یک مسیر پرپیچ و خم، با یک نهاد مجمعی یا گروهی به نام شورایعالی هواپیمایی کشوری نیز روبهرو خواهد شد.
اکنون میخواهم بگویم که قانون برنامه هفتم پیشرفت چرا فکری به حال این موضوع نکرده است؟ در حقیقت، مسائل بزرگتر و مهمتری از دستورالعملها و ضوابط قبلی وجود داشته و دارند که قانون برنامه هفتم پیشرفت به آنها ابداً توجهی نشان نداده و گمان کرده که میتوان از طریق بازنگری در کلیه دستورالعملها و ضوابط قبلی مرتبط با نحوه تاسیس، فعالیت، اداره و نظارت بر شرکتهای هواپیمایی به تقویت و ارتقای کیفی خدمات مسافر و بار ناوگان هوایی کشور دست یافت.
از سوی دیگر، تجربه نشان داده که آییننامههای هواپیمایی ما کیفیت لازم را ندارند و به آن قوام کافی نمیرسند؛ از آییننامههای نسبتاً قدیمیتر بگیرید تا آییننامه جدید در حوزه فرودگاهی، همگی نشان از ضعف تالیف و تشویش و نگرانی در ذهن طراحان و نویسندگان آن میدهند. به هر حال باید از این فضای عدمقطعیت خارج شویم و شرایط برای کسانی که به این صنعت وارد یا از آن خارج میشوند، شفاف و قابل پیشبینی باشد.
در شرایط حاضر، بهترین راهکار همان اصلاح نیرو و منابع انسانی در سازمان هواپیمایی کشوری، جذب نخبگان و مشاوران صاحب صلاحیت و نیز احترام واقعی به شایستهسالاری و پرهیز از اتخاذ تصمیمات سیاسی است؛ تا زمانی که این پیششرطهای حیاتی به گونهای مناسب فراهم یا حاصل نشوند، نهتنها مسائل و مشکلات باقی خواهند ماند بلکه بر تعداد و شمار آنها افزوده خواهد شد.
ضمناً ما در ابتدا راجع به تاخیر مثلاً یک ساله یا دو ساله صحبت کردیم، اما بد نیست بدانید که بسیاری از آییننامههای هواپیمایی ما، یعنی آییننامههای موضوع ماده (۲۲) قانون هواپیمایی کشوری، پس از گذشت چندین دهه نوشته شده و به تصویب رسیدند. بنابراین این تاخیر، در برابر تاخیر مربوط به تصویب آییننامههای موضوع ماده (۲۲) قانون هواپیمایی کشوری، اساساً ناچیز و بیاهمیت است، هرچند ناپسند است و تخلف از حکم قانون به شمار میرود. به هر ترتیب، من شخصاً به آییننامههای هواپیمایی، چندان خوشبین نیستم که بتوانند وضعیت موجه و قابل قبولی را به وجود بیاورند؛ برعکس به علت نکات و ملاحظاتی که به آنها اشاره کردم، گاهی موجب وخامت وضعیت میشوند.
صدیقنیا: ببینید! اصلاً چرا این آییننامه نوشته شد، زیرا بر اساس رفتوآمدهایی که در سازمان هواپیمایی کشوری صورت میگیرد، هر کدام از روسای وقت سازمان، سلایق خود را در شیوهنامه ۳۱۴۰ دخالت میدهد و اصلاً مسیر مقررات ۱۸۰ درجه تغییر میکند. در آخرین اتفاقی که افتاد، یکباره با کشوری مواجه شدیم که ۲۸ ایرلاین دارد با یک یا دو هواپیما و یکسری سیاستهای اشتباهی که در قالب شیوهنامه ۳۱۴۰ نمود پیدا کرده بود، بنابراین برای اینکه دخالت سلیقهای رئیس سازمان هواپیمایی کشوری را در ریلگذاری حوزه هواپیمایی محدود کنند، تدوین آییننامه را تصویب کردند. اما موضوع این است که اگر رئیس سازمان زمانی در قالب دستورالعمل ۳۱۴۰ اشتباهی میکرد، رئیس بعدی یا قوه عاقله بر اساس اعتراضاتی که مطرح میشد، میتوانست آن شیوهنامه را اصلاح کند، ولی اگر به آییننامه تبدیل شود، امکان تغییر آن وجود ندارد.
ما قبلاً یک بند در شیوهنامه داشتیم که بر مبنای آن هرگونه تغییر در شیوهنامه مستلزم تصویب در شورایعالی هواپیمایی کشوری بود، ولی بعداً آن بند ۳۱۴۰ حذف و باعث شد دست رئیس سازمان در تغییر شیوهنامه ۳۱۴۰ بسیار باز شود. نمیخواهم بگویم عملکرد شورا بینقص بود، ولی در هر حال، مکانیزم کنترلی و اهرمی حداقلی برای جلوگیری از اعمال سلیقه صددرصدی رئیس سازمان بود که آن هم حذف شد و دست رئیس سازمان را برای اعمال باورهای شخصی بازگذاشت، یعنی خواستیم اصلاح کوچکی انجام دهیم، ولی از ریشه کار را خراب کردیم، نتیجه اینکه آشفتهبازاری شده که اکنون میبینیم و کسی هم توان مدیریت آن را ندارد.
در همین جلسهای که گفتوگو کردیم، ما هنوز وارد ماهیت شیوهنامه نشدیم و فقط راجع به محورهای اصلی پیشنویس آییننامه صحبت کردیم. دیدید که چقدر نواقص دارد و چه تهدیدهایی برای آن متصور است. بنابراین، همان بهتر که تصویب این آییننامه به تاخیر افتاده و مصوب نشده و برداشت و برآورد خود من این است که با وجود ایراداتی که در پیشنویس آییننامه وجود دارد، مضار تصویب این آییننامه، بسیار بیشتر از شرایط کنونی است که شیوهنامه داریم، چون اگر آییننامه با شکل مورد اشاره مصوب شد، براساس آن باید شیوهنامهها را هم تنظیم کنیم و در مسیر اشتباهی میافتیم که خروج از آن بسیار سختتر خواهد شد. در نتیجه به نظر من، اگر واقعاً قوه عاقلهای وجود داشته باشه نباید بگذارند که این آییننامه مصوب شود.
