در حسرت تحول، در دام دیون
در دو دهه گذشته، خصوصیسازی بخش حملونقل ریلی مسافری ایران به ویژه با واگذاری شرکت قطارهای مسافری رجا، وعدههای بزرگی برای تحول و بهبود خدمات به مسافران و جذب سرمایهگذاریهای بخش خصوصی داشت، اما در واقعیت چیزی متفاوت از آنچه که وعده داده شده بود، رقم خورد. رجا، که زمانی قرار بود نماد خصوصیسازی موفق در بخش حملونقل ریلی باشد، اکنون به یک معضل اقتصادی تبدیل شده است؛ شرکتی با بدهیهای سنگین و ناوگانی فرسوده.
در این میان، واگذاری رجا به سازمان تامین اجتماعی در سال ۱۳۸۹ نیز نهتنها نتوانست به بهبود کارایی و خدمات کمک کند، بلکه عملاً این شرکت را در دامی از مشکلات مالی و مدیریتی گرفتار کرد. برای تحلیل ابعاد مختلف چالشهای صنعت ریلی مسافری ایران، به سراغ دکتر مجید بابایی، کارشناس و تحلیلگر صنایع ریلی رفتیم تا نگاهی دقیقتر به دلایل ناکامیهای این گذار و راهکارهای پیشرو داشته باشیم.
به نظر شما، چرا تحول راهبردی خصوصیسازی نتوانست به اهداف خود در دو دهه گذشته دست یابد و در این میان، صنعت ریلی مسافری نیز در مرز بین دولتیبودن و خصوصیسازی متوقف ماند؟
همانطور که میدانید، تحولات ساختاری حملونقل ریلی مسافری ایران با نقطه عطفی بنیادین در سال ۱۳۸۴ و در پی تصویب قانون دسترسی آزاد به شبکه حملونقل ریلی کلید خورد. این چرخش راهبردی قرار بود نویدبخش گذار از یک صنعت سنتی، دولتی و تکسویه به سوی بازاری رقابتی، کیفیتمحور و جذاب برای سرمایههای بخش خصوصی باشد. با این حال، واکاوی عملکرد دو دهه اخیر، دورنمایی از یک گذار ناتمام و فرساینده را ترسیم میکند که در آن نه تنها اهداف قانون محقق نشده، بلکه صنعت ریلی در میانهی راه میان دولتیبودن و خصوصیسازی دچار ایستایی ساختاری گشته و در برزخی میان این دو الگو معلق مانده است.
از منظر قوانین بالادستی که توسعه بخش ریلی را بهطور ویژه مد نظر داشتهاند، میتوان به «سند چشمانداز بیست ساله کشور» و «قانون توسعه حملونقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت» اشاره کرد که دولت را موظف کرده تا سهم حملونقل ریلی مسافر بینشهری را از ۴ درصد در سال ۱۳۸۶ به ۱۸ درصد در پایان برنامه چشمانداز ۱۴۰۴ بهبود دهد. در برنامه هفتم توسعه نیز این هدف به ۳۰ درصد ارتقا یافته که مهمترین علت آن پاسخگویی به ناترازی سوخت و کاهش تلفات جادهای است، اما اینک و در انتهای سال پایانی سند چشمانداز شاهد تحقق چنین هدفی نبودهایم و در بهترین حالت در دودهه اخیر سهم بخش مسافری در بازه ۷ تا ۱۵ درصد در نوسان بوده است.
اما در پاسخ به اینکه چرا بخش مسافری ریلی در دستیابی به اهداف سند چشمانداز موفق نبوده؟ ابتدا باید به عدم تحقق برخی اصلاحات اساسی در ساختار حملونقل ریلی کشور از جمله تفکیک وظائف حاکمیتی از تصدیگری، ایجاد نهاد تنظیمگر ریلی، واگذاری اختیار قیمتگذاری بلیت به شرکتها و پررنگشدن نقش انجمنهای صنفی اشاره داشت.
همچنین نباید این واقعیت را از نظر دور کرد که بخش جادهای مهمترین بازیگر در حملونقل کشور است و افزایش سهم ریلی نیازمند تغییرات اساسی در سیاستهای کلان کشور و بخش حملونقل است. بهعنوان نمونه از دید گسترش روزافزون خودرومحوری، ترابری جادهای با بهرهگیری از سوخت ارزان، عملاً از سیاست «تملک ارزان و نگهداری گران» که در بسیاری از کشورهای پیشرفته روال است، تاثیر نمیپذیرد؛ در نتیجه بخش ریلی نتوانسته است از برتری خود در مصرف کمتر انرژی، در رقابت با جاده بهره ببرد. در این خصوص می توان به آمار بخش جادهای اشاره داشت که سهم وسائط نقلیه «سواری کرایه» از تعداد سفرهای جادهای بیش از ۴۱ درصد است که میتواند در وهله اول ناشی از سوخت ارزان باشد (سالنامه آماری ۱۴۰۳). از طرف دیگر، نباید تاثیر بحرانهای پیدرپی اقتصادی، استمرار تورم افسارگسیخته و نوسانات شدید ارزی بهویژه در یک دهه اخیر را از نظر دور داشت که عملاً شرایط برای کسبوکارهای اقتصادی از جمله شرکتهای حملونقل ریلی مسافری را بسیار سخت و ادامه فعالیتها را غیر موجه کرده است.
عملکرد بخش مسافری ریلی طی نزدیک به دو دهه (۱۳۸۴-۱۴۰۲) پس از تصویب قانون دسترسی آزاد به شبکه حملونقل ریلی نشان از رشد محدود سالیانه ۷/۲ درصدی دارد. این در حالی است که در سال ۱۴۰۲ نزدیک به یکسوم از کل جابهجاییها (۷/ ۹ از ۸/۳۱ میلیون جابهجایی) به حمل ونقل حومهای و قطارهای محلی اختصاص داشته که علیرغم اهمیت آن (از منظر مسافت طیشده) تنها ۶/۰ از کل نفرکیلومتر جابهجایی ریلی را به خود اختصاص دادهاند.
بدین ترتیب، در شبکه ۱۵ هزار کیلومتری ریلی کشور سالیانه تنها ۲۲ میلیون مسافر بینشهری جابهجا میشود و این یعنی به ازای هر ۴ ایرانی یک سفر بینشهری در سال با قطار انجام میشود (۲۵/۰ سفر برای هر نفر) که این معادل حدود ۱۷۰ کیلومتر سفر ریلی در سال برای هر ایرانی است. این در حالی است که در سوئیس و ژاپن بهطور متوسط هر نفرسالیانه افزون بر ۷۰ سفر ریلی با متوسط ۲۵۰۰ کیلومتر انجام میدهد.
از طرفی در بخش جادهای در ۱۴۰۳ بالغ بر ۶۷ میلیون سفرعمومی (۱۴۳ میلیون با صورتوضعیت) ثبت شده است که نشان از کاهشی ۴۶ درصدی نسبت به یک دهه قبل از آن (۱۳۹۳- ۳۰۸ میلیون نفر) دارد که این خود میتواند عاملی برای افزایش نسبی سهم ریل در این بازه زمانی محسوب شود. از همین رو، طی دهه اخیر عدم رشد معنیدار در بخش ریلی به همراه کاهش چشمگیر جابهجایی در سیستم حمل ونقل عمومی جادهای، رشد فزاینده خودرو محوری در کشور را به دنبال داشته که خود عاملی است در افزایش تعداد سوانح و کشتههای ناشی از تصادفات رانندگی برونشهری که طی دهه منتهی به پایان سال ۱۴۰۲ با افزایشی دو برابری نسبت به سال ۱۳۹۳ از مرز ۲۰ هزار کشته عبور کرده است.
به نظر میرسد اختلاط حاکمیت و تصدیگری، بزرگترین مشکل در مسیر خصوصیسازی این صنعت بوده است…
نکته درستی است. بزرگترین لغزش راهبردی در مسیر خصوصیسازی، اجرای ناتمام قانون و نبود مرزبندی دقیق میان وظایف حاکمیتی و اجرایی بوده است. دولت در حالی که همواره سعی داشته نقش عملیاتی خود را واگذار کند و البته توفیقاتی هم در این مسیر داشته، همزمان با حفظ مالکیت بر زیرساختهای ریلی، دست از مداخلات مستقیم و غیرمستقیم در فرایندهای عملیاتی نظیر تعیین بهای بلیت و اجاره لکوموتیو بر نداشته است. از طرف دیگر، در همه این سالها دولت ایجاد یک نهاد تنظیمگر ریلی مستقل که به امر رقابت، نرخگذاری و رسیدگی به داوریها و مدیریت تعارضات منافع توجه نماید را به تاخیر انداخته است.
نبود چنین نهادی باعث شده که شرکتهای غیردولتی در کنار مشکلات ساختاری صنعت که بخشی از آن حاصل ناکارآمدی نظام اقتصادی کشور است، همزمان نگرانی خود را از افزایش تضاد منافع با شرکت راهآهن جمهوری اسلامی و مداخلات خارج از تکالیف قانونی او اعلام کنند و عملاً مرجع داوری مشخصی خارج از بدنه راهآهن برای رسیدگی به اختلافات فیمابین وجود نداشته باشد.
به نظر شما، هدف اصلی واگذاری شرکتی مثل قطارهای ریلی مسافری رجا به سازمان تامین اجتماعی چه بوده است؟ چرا این نوع خصوصیسازی با مدلهای جهانی فاصله دارد؟ آیا بحرانهای اقتصادی و چالشهای ساختاری موجود در کشور تاثیری در ناکارآمدی این رویکرد نداشته است؟
مدل واگذاریها در بخش مسافری، بهویژه انتقال شرکت رجا در سال ۱۳۸۹ به سازمان تامین اجتماعی، بیش از آنکه با هدف بهبود خدمات و توسعه بخش مسافری باشد، بر پایه «رد دیون» دولت بود.
در چنین روندی، دولت بیشتر با هدف کوچکسازی و کاهش مسئولیتها پا به عرصه خصوصیسازی گذاشت، به همین دلیل در حوزه تجاریسازی فعالیتها که میبایست بهواسطه آن نشانههای مثبتی برای سرمایهگذاری به بخش خصوصی وجود داشته باشد، بسیار منفعل عمل کرد و در نتیجه بخش خصوصی واقعی چندان رغبتی به سرمایهگذاری در بخش مسافری پیدا نکرد و حتی تعدادی از این دست شرکتها بعدها با فروش داراییهای خود از این بازار خارج شدند (بهعنوان نمونه شرکت وانیاریل)، در نتیجه، مجموعههای شبهدولتی که همواره در شیوه مدیریت، کارایی و ضعفهای ساختاری و همچنین در تامین منابع مالی، مشابه سلف دولتی خود ناکارآمد عمل میکنند، راهبری بخش عمده مسافری ریلی را بر عهده گرفتند.
این نوع برداشت از خصوصیسازی در بخش مسافری که حداکثر آن را میتوان نوعی کوچکسازی دولت تلقی کرد، چندان شباهتی با مدلهای تجربهشده جهانی، سازوکارهای بازار، بهرهوری و نوآوری نداشته است. البته نباید نسبت به تاثیر مخرب بحرانهای اقتصادی کشور در تشدید ناکارآمدی این شیوه از خصوصیسازی بیتوجه بود.
نکته قابلتامل اینجاست که دو بازیگر اصلی یعنی شرکت رجا و راهآهن، به تنهایی ۶۱ درصد از کل سفرهای ریلی کشور را در اختیار دارند. افزون بر این، سایر شرکتهای شبهدولتی وابسته به نهادها نیز با سهمی ۲۲ درصدی در این بازار حضور دارند. بر این اساس، مجموع سهم دولت و شبهدولتیها در جابهجایی مسافر ریلی کشور به ۸۳ درصد میرسد که گویای نقش حداقلی بخش خصوصی واقعی در این صنعت است.
نمای کلی اقتصاد کشورمان بهخصوص در دهه اخیر با پدیده تورم مزمن و افسارگسیخته و جهشهای پیدرپی نرخ ارز شناخته میشود. این وضعیت، ساختار هزینهای صنایع سرمایهبر از جمله حمل ونقل ریلی مسافری را با شوکهای خردکننده مواجه و از آنجا که بخش بزرگی از زنجیره تامین قطعات یدکی، وابستگی مستقیمی به تغییرات نرخ ارز دارد، هزینههای نوسازی و نگهداری با شتابی چندین برابر درآمدهای ریالی بخش رشد کرده است. در واقع، استمرار این وضعیت نهتنها توان شرکتها برای نوسازی ناوگان را بهشدت تحلیل برده، بلکه آنها را در بهرهبرداری از ناوگان موجود نیز با ناترازی شدید مواجه ساخته است. نتیجه این مارپیچ تورمی، چیزی جز تحلیل رفتن سرمایههای فیزیکی نبوده است که در ادامه میتواند به ایمنی سفرها و نارضایتی مسافران نیز آسیب جدی وارد کند.
با این تفاسیر و با توجه به بحرانهای اقتصادی و ناترازیهای مالی در کشور، آیا مدل کنونی خصوصیسازی در بخش حملونقل ریلی به بنبست رسیده است؟ سرکوب قیمتها توسط دولت و تاثیر آن بر ناترازیهای مالی و استهلاک ناوگان، چه تبعاتی در کیفیت خدمات و افزایش خطرات ایمنی خواهد داشت؟
با توجه به استمرار و حتی تشدید بحرانهای اقتصادی در کشور، میتوان انتظار داشت تا بر میزان ناترازیهای مالی در صنایع مختلف از جمله بخش ریلی مسافری افزوده شود. از این رو، در بازار حملونقل ریلی مسافری، جذب بخش خصوصی برای تامین سرمایه دیگر یک راهکار کاربردی پنداشته نمیشود؛ چرا که بیگمان ما با پدیده شکست بازار در صنعت ریلی مسافری یا بهطور کای کسبوکارهایی که روند اجرایی آنها با مبانی اقتصادی در تضاد جدی است، روبهرو هستیم.
در مقابل گفتمان غالب این روزها پررنگ شدن این سوال است که آیا شرکت های موجود امکان ادامه موثر فعالیتهای خود را دارند؟ این سوال از این منظر مهم است که بدون سرمایهگذاری جدید و ادامه ناترازیهای مالی، در کنار کاهش ظرفیت خدماترسانی، حتی ایمنی سفرهای ریلی را نمیتوان به نحوی مطلوب تامین کرد، چه رسد به کیفیت خدمات.
از طرف دیگر، در طول دو دهه اخیر که از تصویب قانون دسترسی آزاد به شبکه حملونقل ریلی میگذرد، دولت بیوقفه و البته با رویکرد حمایت از مصرفکننده و بدون درنظر گرفتن واقعیتهای اقتصادی و اینکه تنها منبع درآمدی شرکتها درآمد حاصل از فروش بلیت است، سیاست سرکوب قیمتها را در پیش گرفته است. این تیغ دولبه افزایش افسارگسیخته هزینهها در کنار سرکوب قیمتها، انگیزه هرگونه سرمایهگذاری جدید را خشکانده است و در نتیجه شاهد سرعت گرفتن استهلاک ناوگان مسافری ریلی و افزایش خطرها مرتبط با ایمنی سفر هستیم.
در شرایطی که دولت مسئولیت نوسازی ناوگان را به بخش غیردولتی واگذار کرده، چه موانعی باعث شده که حمایتهای دولت از این بخش متوقف شود؟ آیا این رویکرد به کاهش کیفیت خدمات و بحران در سرمایهگذاریهای جدید در این بخش منجر شده است؟
بله صد درصد. عامل کلیدی دیگری که به تداوم این چرخه معیوب دامن زده است، قطع حمایتهای دولت است. دولت با این دستآویز که مسئولیت تامین و نوسازی ناوگان بر عهده بخش غیردولتی است، عملاً در این دو دهه خود را از فرآیند سرمایهگذاری کنار کشیده است.
از سوی دیگر، اگرچه دولت ابزارهایی نظیر «ماده ۱۲ قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر» مصوب ۱۳۹۴ را با هدف بازگشت سرمایه از محل صرفهجویی و بهینهسازی انرژی پیشبینی کرده، اما به نظر میرسد که این سازوکار به دلیل دیوانسالاری پیچیده بینبخشی، عدم تخصیص بهموقع منابع از سوی وزارت نفت و تاخیر در پرداختهای مصوب شده ناشی از کاهش درآمدهای نفتی کشور که از تحریمهای بینالمللی تاثیر پذیرفته است، همراه با استمرار در کاهش ارزش پول ملی بهویژه در یک دهه اخیر، کارایی لازم را نداشته است. بر این اساس، منابع محدود حاصل از ماده ۱۲ در بخش ریلی مسافری در عمل نتوانسته به عنوان یک پیشران مالی، ریسک سرمایهگذاری را برای شرکتها پوشش دهد. در واقع، دولت در پی واگذاری خدمات مسافری به شرکتهای غیردولتی مسئولیت را از دوش خود برداشت در حالی که شرکتهای غیردولتی هیچگاه توان بر دوش کشیدن آن مسئولیت را نداشتهاند و در نتیجه «خلأ سرمایهگذاری»، صنعت به سمت فرسودگی ساختاری سوق داده شده است.
ترابران: شما بازگشت شرکت حملونقل ریلی رجا به بدنه دولت را یک «راهبرد نجات» برای عبور از بحرانهای کنونی میدانید. با توجه به انباشت بدهیها و ناتوانی سازمان تامین اجتماعی در نوسازی ناوگان، آیا این انتقال به دولت نمیتواند به معنای بازگشت به مدیریت سنتی باشد؟ آیا میتوان امیدوار بود که این تغییرات به بهبود بهرهوری و نوآوری در بخش مسافری ریلی منجر شود؟
به نظر من، انباشت بدهیهای شرکت رجا و ناتوانی سازمان تامین اجتماعی در نوسازی ناوگان، دولت را در بنبستی قرار داده که راهی جز بازپسگیری مالکیت باقی نمیگذارد. باید این واقعیت را بپذیریم که مدل «خصوصیسازی تحت فشار» بهویژه در شرایطی که کشور با بحرانهای اقتصادی مواجه است موفق نبوده است. در شرایطی که بخش خصوصی واقعی توان مالی و انگیزه اقتصادی لازم برای ورود به پروژههای سرمایهبر را ندارد و امنیت سرمایهگذاری نیز با مخاطرات جدی مواجه است، توسعه بخش مسافری با ادامه مدل فعلی با تردیدهای جدی مواجه است.
در این شرایط و علیرغم اینکه دولتها نشان دادهاند در مدیریت بهینه داراییها و اتخاذ رویکردهای تحولگرا ناکارآمد عمل میکنند، بازگشت دوباره شرکت رجا به بدنه دولت نه یک گزینش آرمانی، بلکه یک «راهبرد نجات» برای گذار از بحران فعلی، اولین قدم برای پایان دادن به «گسست راهبردی» و بازتعریف نقش دولت در برنامه خصوصیسازی است.
البته این انتقال لزوماً به معنای عقبگرد از استانداردهای جهانی نیست؛ چرا که امروزه در بسیاری از کشورهای توسعهیافته، مدلهای آمیخته (دولتی-خصوصی) تحت نظارت نهادهای تنظیمگر، الگوی غالب محسوب میشوند. آمارها نشان میدهد که برخلاف تصور رایج، دولتها همچنان ستون فقرات حملونقل ریلی مسافری در اروپا محسوب میشوند، به طوری که بهطور میانگین ۷۰ درصد از سهم بازار در اتحادیه اروپا در اختیار بخش دولتی است.
در صورتی که دولت بخواهد به نقش سرمایهگذار و پیشران راهبردی خود در این بخش بازگردد، چه تغییرات اساسی در قوانین و سیاستهای حملونقل ریلی باید اعمال شود؟ چگونه میتوان تضاد منافع موجود میان دولت و بخشهای غیردولتی را مدیریت کرد؟
به نکته مهمی در مورد تضاد منافع اشاره کردید. علیرغم اینکه انتقال مجدد رجا به دولت میتواند یک راهبرد مورد قبول برای دوران گذار و بهویژه برای توسعه حملونقل حومهای باشد، اما نباید از پتانسیل بالای این تصمیم در تشدید تضاد منافع بین دولت و شرکتهای غیردولتی غافل بود. از این رو، اگر قرار باشد شرکت رجا با مدل کسبوکار فعلی به حیات خود ادامه دهد (حضور همزمان در سرویس حومه و بینشهری)، چنین انتقالی بدون انجام همزمان اصلاحات ساختاری، تصمیمی کاملاً خطرپذیر تلقی میشود. از طرف دیگر، اصلاحات مورد نظر، نیازمند تغییراتی در قوانین و سیاستهای حاکم بر بخش ریلی است که انجام آن امری پیچیده، زمانبر و همراه با چالشهای مالی و حقوقی است که لازم است چگونگی برخورد با آن همزمان با اجرایی کردن انتقال روشن شود.
همانطور که پیشتر اشاره شد، از جمله کلیدیترین اصلاحات مورد نیاز ایجاد نهاد تنظیمگر مستقل ریلی برای جلوگیری از تشدید تضاد منافع، کنترل روابط فیمابین، تخصیص منصفانه ظرفیتهای شبکه، نرخگذاری، شفافیت مالی و داوری تعارضات مالی و حقوقی است. این میتواند به نقش دولت از منظر توسعه بازار رسمیت ببخشد و از پررنگ شدن این ادعا که چنین انتقالی «بلعیدن بخش غیردولتی» و نابودی کامل خصوصیسازی ریلی است بکاهد.
بازگشت رجا به دولت نباید به معنای بازگشت به مدیریت ناکارآمد گذشته باشد؛ بلکه باید فرصتی برای بازآفرینی نقش دولت از یک «کارفرمای مداخلهگر» به یک «سرمایهگذار و پیشران راهبردی» تلقی شود؛ نقشی که در آن دولت با درک مخاطرات کلان در حوزه سرمایهگذاری، بستر را برای کنشگری ایمن و پایدار بخش خصوصی فراهم میکند.
