گامهای بیعجله برای پیشرفت!
در برنامه هفتم پیشرفت، اقتصاد دریامحور بهعنوان یکی از محورهای کلیدی توسعه ملی مطرح و احکام مختلفی برای تحقق رشد این بخش تعیین شده؛ بهطوری که طبق ماده ۵۶ این قانون، هدفگذاری برای رشد سالانه ارزشافزوده اقتصاد دریامحور به میزان ۱۶ درصد پیشبینی شده و هم چنین بندهای مختلف ماده ۶۰ بر هدایت جمعیت و فعالیتهای صادراتگرا به مناطق ساحلی و ارائه سوبسیدها و حمایتهای لازم برای تقویت کسبوکارها در این مناطق تاکید دارند. در زمینه تامین آب صنایع مستقر در سواحل جنوبی کشور نیز وزارت نیرو مکلف به احداث تاسیسات آب شیرینکن برای تامین نیازهای آبی صنایع شده است. اهداف دیگری نظیر توسعه شیلات، تامین زیرساختهای بندری و افزایش سهم کشور در بازار سوخترسانی کشتیها نیز در احکام برنامه ذکر شده است. با این حال بررسی ارزیابی عملکردها نشان میدهد که بسیاری از برنامههای اجرایی هنوز در مرحله تامین اعتبار یا تدوین برنامه قرار دارند. همچنین عدم تکمیل زیرساختها و واگذاری تکالیف به بخش خصوصی در برخی پروژهها مانند تأمین آب شیرین برای صنایع، از نقاط ضعف در اجرای احکام اقتصاد دریامحور به شمار میآید.
عملکرد اهداف کمّی در سال اول برنامه هفتم
از میان ۱۳ هدف کمّی گنجاندهشده در جداول ماده ۵۶ برنامه هفتم پیشرفت، ۹ هدف سابقه انتشار داشته است و ۴ هدف نیز سابقه انتشار ندارند که عبارتند از متوسط رشد سالانه ارزشافزوده اقتصاد دریامحور، نوسازی ناوگان جادهای کشور، حداکثر مجموع مسافت ترددهای خالی کامیونهای کشور و تعداد بنادر نسل سه و بالاتر.
گزارش مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی همچنین نشان میدهد که از این ۱۳ هدف، تنها ۳ هدف به صورت کامل محقق شده است، ۱ هدف تحقق زیاد و ۷ هدف تحقق کمی داشته و برای ۲ هدف شامل صادرات غیرنفتی و غیرانرژیبر از مناطق ویژه اقتصادی و حجم سوخترسانی به کشتیها (بانکرینگ) نیز عملکردی ارائه نشده است. مطابق با بررسیهای انجامشده، دلیل عدم تحقق کامل بخش قابل توجهی از اهداف کمّی فصل ۱۲، فقدان توان کارشناسی (۳۸ درصد) و بعد از آن زمانبندی نامناسب (۳۱ درصد) و کمبود منابع مالی (۳۱ درصد) بوده است.
وضعیت اسناد تدوینی
در فصل ۱۲ برنامه هفتم، دولت مکلف به تدوین ۱۱ سند یا آییننامه مرتبط با اجرای قانون شده که عبارتند از سند برنامه ملی گذر، آییننامه واگذاری مدیریت بهرهبرداری فرودگاههای کشور، آییننامه صدور مجوز واردات کشندههای ریلی، آییننامه اعطای مجوز تشکیل و سیر قطار کامل به بخش خصوصی و غیردولتی و تعاونی، آییننامه بازنگری مقررات نحوه تاسیس فعالیت و نظارت بر شرکتهای هواپیمایی، آییننامه سایر مشوقها و حمایتها به منظور افزایش رقابتپذیری گذر از مسیر ایران، تدوین جداول مربوط به جبران خسارت وارده به راه، آییننامه واردات دستگاه اتوبوس یا کشنده جادهای، سند برنامه عملیاتی ارتقای ایمنی راههای کشور، آییننامه اعمال معافیتها و مشوقهای لازم در سواحل جنوبی و شمالی و آییننامه اجرایی تامین خوراک بانکرینگ.
ارزیابی مرکز پژوهشهای مجلس نشاندهنده آن است که از میان اسناد تدوین شده مرتبط با این فصل سه سند هنوز ابلاغ نشده، چهار سند کاملاً منطبق بر قانون برنامه هفتم و سایر قوانین دائمی تدوین شده، دو سند نسبتاً منطبق و دو سند دارای مغایرت جزئی است.
وضعیت اجرای احکام
ارزیابی تحقق احکام فصل ۱۲ در سال اول برنامه حاکی از آن است که تنها ۲ حکم به صورت کامل انجام شده، ۲ حکم تا حدودی زیادی انجام شده، ۹ حکم به صورت بخشی انجام و ۱۲ حکم نیز به طور کلی انجام نشدهاند که بیانگر وضعیت نامطلوب در اجرای احکام فصل ۱۲ برنامه در اولین سال اجرای آن است.
در مورد دلایل عدم اجرای این احکام نیز به نظر میرسد بخش قابلتوجهی از این احکام (۵۸ درصد) به دلیل کمبود اراده یا توان مدیریتی اجرا نشدهاند و تنها ۶ درصد از این احکام به دلیل عدم پیشبینی منابع مالی در بودجه محقق نشدهاند.
چالشهای اصلی در بخش گذر
در ادامه، با توجه به این نکته که یکی از وجوه اصلی در اقتصاد دریامحور، وجه بینالمللی آن است که با مبادلات تجاری بین کشورهای جهان از طریق حملونقل دریایی و کشتیرانی بینالمللی گره خورده و بر جایگاه کریدوری ایران و تبدیل ایران به مرکز مبادلات تجاری و حملونقل منطقه تمرکز دارد، برخی از جزئیات مربوط به عملکرد دولت در خصوص سیاست افزایش گذر از قلمروی ایران را نیز به همراه «اقتصاد دریامحور» جهت آگاهی خوانندگان مرور خواهیم کرد.
چالش زمان و هزینه انطباق مرزی
بررسیهای مرکز پژوهشهای مجلس نشان میدهد تاخیرهای طولانی مدت کالا و ناوگان در پایانههای مرزی کشور از چهار چالش اصلی نشئت میگیرند که عبارتند از:
تعارض منافع برخی از دستگاههای اجرایی مستقر در مبادی ورودی و خروجی: گزارش رسمی بازوی پژوهشی مجلس نشان میدهد که تاکنون هیچ دستورالعمل یا شیوهنامهای با رویکرد رفع تعارض منافع دستگاههای اجرایی مستقر در مرز و کاهش زمان توقف کامیون و کالا در مرز صادر نشده و رویکرد وزارت راه به عنوان دبیرخانه ستاد نیز در جهت افزایش اختیارات این وزارتخانه در پایانههای مرزی است و نه پذیرش مسئولیت در قبال کاهش زمان توقف در پایانههای مرزی.
سیاستگذاریهای متناقض و متعارض برای مبادی ورودی و خروجی توسط دستگاههای مختلف: بررسیها حاکی از آن است که با گذشت یک سال از آغاز برنامه نهتنها تعارضات موجود در قوانین و مقررات برطرف نشده، بلکه به تورم قوانین متعارض در این حوزه افزوده شده است. در زمینه محدود کردن زمان پاسخگویی دستگاههای اجرایی و امکان رهگیری و تضمین موعد تقریبی تحویل کالا نیز اقدامی صورت نگرفته است.
فقدان دیپلماسی در زمینه هماهنگسازی تشریفات گمرکی با کشورهای همسایه ناشی از عدم یکپارچهسازی گمرکی با کشورهای همسایه و نبود هماهنگی با کشورهای مبدأ و مقصد کالای گذری است. البته تاکنون موافقتنامههای متعددی از جمله در امور گمرکی در قالب قانون فیمابین ایران و سایر کشورها تنظیم و تصویب شده، اما برای عملیاتی کردن این موافقتنامهها از منظر بسترسازی برای تبادل اطلاعات گمرکی در عمل اقدامی صورت نگرفته است.
کمتوجهی به اقتصاد دریامحور
بهطورکلی با ابلاغ سیاستهای کلی توسعه دریامحور در آبانماه ۱۴۰۲ و تصویب احکام یاد شده در برنامه قانون برنامه هفتم پیشرفت، توجه نسبتاً بیشتری در کشور نسبت به این بخش مغفول از اقتصاد و توسعه کشور معطوف شده که از جمله مصادیق آن، برگزاری مرتب جلسات شورای هماهنگی اجرای سیاستهای کلی توسعه دریامحور و توسعه سواحل مکران در ابتدای دولت چهاردهم و افزایش پیشبینی و تخصیص بودجه عمومی برای این موضوع در قانون بودجه سال ۱۴۰۴ است تا هدف رشد دو برابری ارزشافزوده اقتصاد دریامحور نسبت به نرخ رشد کل اقتصاد کشور حاصل شود، اما در مجموع عملکرد دولت در سال نخست اجرای برنامه هفتم پیشرفت قابل قبول نیست.
ضرورت تهیه حسابهای اقماری دریامحور
اقتصاد دریامحور یکی از محورهای اصلی توسعه ملی در اسناد بالادستی کشور به شمار میرود در سیاستهای کلی توسعه دریامحور، بر آن تاکید شده است که رشد این بخش باید دست کم دو برابر رشد اقتصادی کشور باشد. همچنین در ماده ۵۶ قانون برنامه هفتم پیشرفت، متوسط رشد سالانه ارزش افزوده این بخش ۱۶ درصد تعیین شده است. با این وجود هنوز تعریف جامع و واحدی از اقتصاد دریامحور در کشور وجود ندارد و دادهها و آمارهای منسجم و قابلاتکایی هم برای سنجش عملکرد این حوزه در دسترس نیست. نبود چهارچوب آماری مشخص موجب شده تا ارزیابی عملکرد این بخش با ابهام مواجه شود چنان که سازمان برنامه و بودجه کشور در گزارش ارزیابی عملکرد سال اول برنامه هفتم، نرخ رشد اقتصاد دریامحور را ۸ درصد اعلام کرده است؛ اما این عدد به دلیل نبود نظام حسابداری منسجم، قابل اتکا و ارزیابی دقیق نیست.
بر این اساس ایجاد حسابهای اقماری دریامحور ضرورتی فوری است تا سهم واقعی بخشهای مرتبط با دریا (حملونقل، شیلات، گردشگری، انرژی، فراساحل و خدمات بندری) در تولید ناخالص داخلی شناسایی شود تا مبنایی علمی برای ارزیابی پیشرفت کشور در مسیر تحقق اهداف برنامه هفتم و سیاستهای کلی توسعه دریامحور باشند.
ارتقای کارایی و رقابتپذیری بنادر و گمرکات کشور
براساس ماده ۶۱ برنامه، وزارت امور اقتصادی و دارایی باید با همکاری وزارت راه و شهرسازی ظرف شش ماه از لازمالاجرا شدن این قانون نسبت به شبانهروزی کردن فعالیت گمرکات در مرزهای زمینی و بنادر بزرگ و پرتردد کشور و وزارت راه (با همکاری وزارت صمت) نسبت به اصلاح نظام تعرفهگذاری خدمات بندری و ایجاد سازوکارهای لازم برای رقابتی نمودن آن در مقایسه با بنادر منطقه در چهارچوب قوانین اقدام نمایند.
با این حال، در زمینه شبانهروزی کردن فعالیت گمرکات، گفتنی است که در حال حاضر تعریفی از مرزهای زمینی بزرگ و بنادر پر تردد وجود ندارد؛ بنابراین ابتدا باید ابتدا تعریف و مصادیق آن مشخص شود، چراکه براساس توضیحات و ادعای گمرک، برخی از مبادی اصلی کشور فعالیت ۲۴ساعته دارند. از سوی دیگر، میبایست منظور از فعالیت ۲۴ساعته نیز مشخص شود که آیا به صورت ۲۴ساعته صرفاً میتوان اظهارنامه داخل سایت را تکمیل کرد یا در طی ۲۴ ساعت شبانهروز سالن ارزیابی و درب خروج گمرک نیز فعال است؟
در زمینه اصلاح نظام تعرفهگذاری خدمات بندری نیز بنابر اظهار نظر ناظر اجرایی وزارت راه سند نظام تعرفهگذاری خدمات بندری و دریایی تدوین شده، ولی در رابطه با سازوکار اجرایی آن اطلاعاتی در دسترس نیست؛ پس ارزیابی اجرای آن در ظرف زمانی معینشده محل ابهام است.
توسعه کسب و کارها و ایجاد اشتغال با اولویت سواحل
براساس بند «الف» ماده ۶۰ برنامه هفتم توسعه، با هدف هدایت جمعیت و فعالیتهای آببر و صادراتگرا به قلمروهای مستعد کشور در چهارچوب اسناد آمایش سرزمین و اسناد مدیریت یکپارچه سواحل، میبایست اقدامات زیر انجام شود… الف- وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مکلف است در خصوص ارائه حمایتها و مشوقهای لازم برای ایجاد یا توسعه طرحهای کسبوکار و ایجاد اشتغال، اولویت را به جمعیت فعال در این مناطق (ساحلی) اختصاص دهد. اما ارزیابی مرکز پژوهشهای مجلس نشان میدهد که در این زمینه صرفاً مطالعات اولیه انجام و این برنامه ذیل برنامه ملی تقویت کسبوکار و معیشت مرزنشینان تعریف شده و در انتظار برش استانی برنامه و تامین اعتبار است؛ بنابراین فرایند اجرای حکم هنوز به مرحله اجرایی وارد نشده است.
تامین آب مصرفی صنایع مستقر در استانهای ساحلی جنوب از طریق احداث تاسیسات آب شیرینکن
به عنوان ارزیابی این گزارش عملکرد باید گفت که عملکرد وزارت نیرو در قبال بند «ب» ماده ۶۰ قانون برنامه هفتم، از حيث حقوقی و اجرایی منطبق با تکلیف مقرر در قانون نیست. بر اساس این بند وزارت نیرو مکلف است آب مصرفی صنایع مستقر در استانهای ساحلی جنوب کشور را از طریق احداث تاسیسات آب شیرینکن، رأساً یا با مشارکت بخش خصوصی تامین کند. این عبارت به صراحت «الزام به اقدام» را متوجه وزارت نیرو میداند و تنها در «شیوه انجام» به آن اختیار داده است نه در اصل اقدام. با این حال گزارش ارائه شده از سوی وزارت نیرو نشان میدهد که این وزارتخانه در عمل، از ایفای نقش اجرایی خود عدول کرده و تحقق حکم را به فعالیتهای غیردولتی و خوداتکای صنایع بزرگ واگذار کرده است. به عبارت بهتر، به جای آنکه وزارت نیرو رأساً یا در قالب قراردادهای رسمی مشارکت عمومی - خصوصی مبادرت به احداث تاسیسات شیرینسازی کند، صرفاً مجوزهایی برای برداشت و نمکزدایی آب دریا توسط بخش خصوصی صادر کرده و افزون بر این، آمارهای ذکر شده در گزارش وزارت نیرو مربوط به پروژههای انتقال آب به فلات مرکزی و مصارف خنکسازی صنایع است نه تامین آب شیرین برای صنایع ساحلی.
توانمندسازی استانهای ساحلی در مسیر اقتصاد دریامحور
این بند بر تمرکززدایی از ساختار تصمیمگیری و اجرایی کشور در حوزه اقتصاد دریامحور تاکید دارد و دولت را موظف میکند تا با واگذاری حق بهرهبرداری از عرصهها، ایجاد زیرساختهای لازم و اعطای مشوقهای اقتصادی و حقوقی، زمینه توسعه پایدار مناطق ساحلی را فراهم آورد.
در واقع این حکم ناظر بر تغییر الگوی حکمرانی از تمرکزگرایی ملی به مدل مشارکتی و منطقهای است تا طی آن استانهای ساحلی شمالی و جنوبی به بازیگران فعال در فرایند توسعه اقتصاد دریامحور تبدیل شوند. از سوی دیگر، تمرکز بر اعطای تسهیلات معافیتهای مالیاتی و سایر مشوقها بیانگر رویکرد قانونگذار به استفاده از ابزارهای حمایتی برای جذب سرمایهگذاری داخلی و خارجی و ارتقای ظرفیتهای بومی است.
لازم به توضیح است که مقصود قانونگذار از عبارت «اقدام قانونی لازم» در این بند، تصویب و ارائه لایحه یا آییننامهای جدید است که نحوه تفویض اختیارات از سطح ملی به سطح استانی، چگونگی واگذاری بهرهبرداری از اراضی و زیرساختهای ساحلی و چهارچوب اعطای مشوقها و تسهیلات را مشخص کند، با این حال دولت چهاردهم در گزارش عملکرد خود به جای اقدام جدید، مصوبه دولت سیزدهم با عنوان برنامه جامع تحقق سیاستهای کلی توسعه دریامحور مورخ ۱۲ اردیبهشت ۱۴۰۳ را به عنوان حکم قانونی اجرای این تکلیف معرفی کرده، در حالی که مصوبه مزبور نهتنها پیش از لازمالاجرا شدن قانون برنامه هفتم، بلکه بر اساس ابلاغیه مقام رهبری در خصوص سیاستهای کلی توسعه دریامحور مورخ ۱۶ آبان ۱۴۰۲ و به استناد اصل ۱۳۸ قانون اساسی تدوین شده است؛ بنابراین از حيث مبنا و زمان ارتباطی با اجرای حکم قانون ندارد.
افزون بر این، محتوای مصوبه مذکور صرفاً به تنظیم سیاستهای عمومی و هماهنگی بین دستگاههای اجرایی میپردازد و هیچ سازوکار مشخصی برای تفویض اختیار به استانها یا واگذاری رسمی حق بهرهبرداری و مشوقهای استانی ارائه نمیکند، بنابراین از نظر حقوقی و اجرایی استناد دولت به این مصوبه فاقد وجاهت است و دولت مکلف بوده مطابق حکم قانون، آییننامه یا لایحهای مستقل برای تحقق این تکلیف ظرف سه ماه تا تاریخ آبان ۱۴۰۳ تنظیم و ارائه کند.
تولید و تحویل نفت کوره کمسولفور
براساس ماده ۶۲ به منظور افزایش سهم کشور از بازار ارائه سوخت و خدمات جانبی به کشتیها (بانکرینگ) وزارت نفت مکلف است نسبت به تولید و تحویل نفت کوره کمسولفور ۵/۰ درصدی با رشد سالانه ۲۵ درصد به شرکتهای ارائهکننده خدمات جانبی به کشتیها (بانکرینگ) و وزارت راه هم نسبت به واگذاری حق بهرهبرداری زمین به بخش خصوصی و غیردولتی با رعایت قوانین و مقررات برای عملیات احداث زیرساخت خدمات جانبی به کشتیها (بانکرینگ) اقدام نمایند.
در زمینه تولید و تحویل نفت کوره کمسولفور ۵/۰ درصدی، بنابر اعلام ناظر اجرایی، بخشی از نفت کوره تولیدی شرکت پالایش نفت امام خمینی شازند تحت عنوان «تهمانده تصفیهشده» واحد ATR-140 با میانگین گوگرد حدود ۴/۰ درصد قابلیت استفاده به عنوان سوخت کمگوگرد (متناسب با الزامات استاندارد بینالمللی دریایی) در شرکت کشتیرانی جمهوری اسلامی ایران و مصارف بانکرینگ را دارد.
علاوه بر این، بخشی از نفت کوره تولیدی تحت عنوان نفت کوره ۳۶۰۰ (cs380) و نیز نفت گاز تولیدی پالایشگاه بندرعباس نیز به عنوان سوخت مورد استفاده در صنعت بانکرینگ به امور بینالملل شرکت ملی نفت ایران تحویل شده و در مصارف بانکرینگ مورد استفاده قرار گرفته است، بنابراین مجموع سوخت نفت کوره و نفت گاز تحویلی به کشتیها در خلیجفارس و دریای عمان در سال ۱۴۰۳ معادل ۵/۵ میلیون لیتر در روز بوده است (۳/۵ میلیون لیتر در روز نفت کوره و ۲/۰ میلیون لیتر در روز نفت گاز).
در زمینه واگذاری حق بهرهبرداری زمین نیز براساس اعلام وزارت راه تاکنون درخواست جدیدی برای احداث مخازن سوخت واصل نشده است.
سایر احکام مرتبط با اقتصاد دریامحور
براساس ماده (۵۸) به منظور افزایش رقابتپذیری گذر ترانزیت از مسیر ایران نسبت به مسیرهای رقیب باید اقدامات زیر انجام شود:
الف- مشوقهای موضوع قانون توسعه و حمایت از صنایع دریایی کشور مصوب ۱۵/۲/۱۳۸۷ تا پایان برنامه احیا و تجویز شود.
ب- وزارتخانههای نفت و راه و شهرسازی با همکاری وزارتخانههای صمت و امور خارجه، بانک مرکزی و شورای عالی مناطق آزاد و ویژه، نسبت به ایجاد و توسعه زیرساختهای صادراتی نظیر تاسیسات برونساحلی (آفشور)، مراکز بارانداز و فضاهای مسقف برای تسهیل صدور کالاهای ایرانی و تامین امنیت صادرکنندگان اقدام نمایند.
با این حال، در زمینه مشوقها و حمایتهای موضوع قانون توسعه و حمایت از صنایع دریایی، بررسیهای مرکز پژوهشهای مجلس نشان میدهد که مطابق قانون فهرست قوانین و احکام نامعتبر در حوزه صنعت (مصوب ۱۴۰۲) مواد ۲ تا ۵ و ماده ۷ قانون توسعه و حمایت از صنایع دریایی ملغی اعلام شده است، بنابراین بخش اعظم مشوقها و حمایتهای این قانون بلااثر بوده و مشوقهای باقیمانده پس از تصویب قانون نیز بهدرستی اجرا نشده است.
در زمینه ایجاد و توسعه زیرساختهای صادراتی در حوزه تامین امنیت صادرکنندگان نیز کلیگویی بسیاری وجود دارد. در بنادر و مرزهای کشور زیرساختهای مسقف وجود دارد که برای اقلام صادراتی و وارداتی مورد استفاده قرار میگیرد و متناسب با نیاز مبادی توسط بخش خصوصی یا دولتی توسعه پیدا میکنند، بنابراین شاخص دقیق و قابلتفکیکی برای این تکلیف وجود ندارد.
