با گذشت ۴۰ سال از تجربه پنجره واحد در جهان، ایران همچنان در پیچ و خم اداری مانده است
در دهه ۱۹۹۰، با گسترش اینترنت کلیدواژههایی مانند مرزهای جدید تجاری، پنجره واحد تجاری و تجارت الکترونیک در دنیا مطرح شد. کشورهای پیشرفته نخستین بازیگرانی بودند که در حوزه تشکیل پنجره واحد تجاری و پیوستن به تجارت الکترونیک نقشآفرینی کردند، اما در ادامه، دیگران نیز با الهام گرفتن از آنها توانستند گامهایی در این حوزه بردارند. ایران نیز همزمان با آنها اقداماتی را اعم از استاندارد کردن اسناد و مدارک، تجمیع اطلاعات و تبادل آن با طرفهای خارجی، کدگذاری کالا و خدمات حتی تعیین متولی پنجره واحد آغاز کرد، اما بهدلیل غفلت از اینکه برای ساخت هر پلهای در حوزه تجارت باید ابتدا زیرپلهای مستحکم ساخته شود، تلاشهای چندین باره دولت و نهادهای دولتی به بار ننشست.
خسرو سرایی، کارشناس ارشد مدیریت حملونقل و اقتصاد دریایی با بیان اینکه اگر میخواهیم یک پنجره واحد در قالب یک طرح ملی لجستیک با کلاس جهانی داشته باشیم باید ۳ اصل اثربخشی هزینهای، قابلیت اتکا و امنیت و در نهایت پاسخگویی را داشته باشد، میگوید: «برای دستیابی به این سه اصل باید زیرساختها به لحاظ لجستیکی توسعه یابند و سیستمهای داده و اطلاعات قابلیت مرتبطسازی داشته باشند.»
گفتوگو با: دکتر خسرو سرایی، کارشناس ارشد مدیریت حملونقل و اقتصاد دریایی
کشورهای در حال توسعه و توسعهیافته بهصورت روزافزون به دنبال راهکارهایی برای حذف اسناد فیزیکی و پیادهسازی نظامهای غیرکاغذی با هدف کمینهسازی زمان و هزینه، رفع پیچیدگیهای تجارت، تسریع در جابهجایی کالا، بهبود بهرهوری و در نهایت افزودن بر شفافیت و امنیت در قالب رویههای صادرات، واردات و ترانزیت هستند.
در این مسیر نیز تجربه زیسته آنها بیانگر پیادهسازی مفهومی به نام «پنجره واحد» است. بستری که به طرفهای مشارکتکننده در یک تبادل تجاری کمک میکند تا اطلاعات و اسناد استاندارد شده را از طریق یک نقطه ورودی واحد مبادله و همه الزامات قانونی مربوط به صادرات، واردات و قوانین نقل و انتقال را تکمیل کنند. به عبارت بهتر، از دیدگاه عملی، پنجره واحد تجاری، یک ورودی فیزیکی یا الکترونیکی برای ارائه و حفظ تمام دادهها فراهم میکند.
خسرو سرایی، کارشناس ارشد و صاحبنظر مدیریت حملونقل و اقتصاد دریایی، پنجره واحد را یکی از نوآوریهای حکمرانی الکترونیک و تسهیل تجارت در دنیای حملونقل و لجستیک میداند و با اشاره به ضرورت جلوگیری از وقوع حوادثی مانند انفجار کانتینر در بندر شهیدرجایی و همچنین مبارزه با رسوب کالا در بنادر و گمرکات پیادهسازی «پنجره واحد» را یکی از راهکارهای مناسب برای این رفع این معضل بر میشمارد.
اما در عین حال، باید به این نکته ظریف توجه داشت که در محیط تجاری ایران همه دستگاهها تقریباً بهصورت جزیرهای حرکت میکنند و هر کدام بهرهای از این سفره را برمیچینند، باید چه مدلی ترسیم کرد که توجیه اقتصادی داشته باشد تا بتوان همه دستگاهها و تاجران و معاملهگران را به تابعیت از آن فراخواند؟
سرایی میافزاید: «پنجره واحد تجاری خدمات و مزایایی ازجمله همکاری و هماهنگی بین سازمانهای مرزی، هزینههای پایینتر تجارت بینالمللی با کاهش موانع رویهای گمرکی، شفافیت در مقررات، قابلیت پیشبینی در تصمیمگیریها، شفافسازی هزینهها و عوارض منطقهای، همکاریهای گمرکی، سادهسازی اسناد، آزادی ترانزیت کالا، اعمال سریع احکام اولیه صادره روی این پلتفرم و همچنین فیلتر رفتار یکسان با همه و مجازاتهای شفاف در کنار تشویقهای شفاف دارد.»
به گفته این کارشناس ارشد مدیریت حملونقل و اقتصاد دریایی؛ در این پلتفرم اگر دو نفر یک خلاف را در این رویهها مرتکب شوند، بدون هیچ گزینشی، با هر دو فرد رفتار یکسان انجام میشود.
او تاکید میکند: «در پیادهسازی پلتفرم لجستیکی تکپنجره یا پنجره واحد، تفاوتی بین رویههای گمرکی اعم از صادرات، واردات، ترانزیت و… وجود نخواهد داشت و همه به یک اندازه از خدمات، مزایا و تخفیفات بهرهمند میشوند، این در حالی است که ما در برخی موارد بیش از حد به ترانزیت میپردازیم و از مقوله صادرات محصولات خودمان و ایجاد شرایط رقابتی برای آنها بازمیمانیم؛ مثلاً تخفیفات و تسهیلاتی را برای ترانزیت کالای روسیه به هند فراهم میکنیم، اما تاجر یا تولیدکننده ایرانی صادرکننده همان کالا را مشمول آنها نمیکنیم و در نهایت، بازار هدف را خودمان به صادرکننده روس میبازیم.»
ضرورت گام نهادن در مسیری تازه
سرایی با تاکید بر اینکه اگر میخواهیم یک پنجره واحد در قالب یک طرح ملی لجستیک با کلاس جهانی داشته باشیم باید ۳ اصل اثربخشی هزینهای، قابلیت اتکا و امنیت و در نهایت پاسخگویی مورد توجه قرار گیرد، تصریح میکند: «این طرح باید به لحاظ اقتصادی برای کاربرانش توجیهپذیر باشد. نباید مدلی را روی این پنجره سوار کنیم که هزینههای بیشتری را برای کاربران شارژ کند. از سوی دیگر، باید از امنیت بالایی برخوردار باشد تا اگر حمله سایبری روی آن رخ داد، کل دستگاهها دچار مشکل نشوند؛ نه اینکه پشت سر هم قطع شود و برای اتصال مجدد به زمان نیاز داشته باشد.»
او اظهار میکند: «البته برای اینکه به این سه اصل دست پیدا کنیم زیرساختها باید به لحاظ لجستیکی توسعه پیدا کنند و سیستمهای داده و اطلاعات قابلیت مرتبطسازی داشته باشند. تا زمانی که ما نتوانیم حملونقل را با دیدگاه لجستیکی انجام دهیم، به لحاظ اقتصادی نمیتوانیم هزینههای آن را کاهش دهیم.»
این کارشناس ارشد مدیریت حملونقل و اقتصاد دریایی در ادامه سخنان خود به اهمیت همکاریهای اقتصادی منطقهای اشاره میکند و با توضیح تاثیر مقوله تحریم بر همکاریهای بینالمللی کشورمان میگوید: «درست است که ما تحت تحریمهای غرب هستیم، اما خودمان هم باورمان شده که اگر با کشورها نمیتوانیم همکاری داشته باشیم با نهادها و سازمانهای بینالمللی هم نمیتوانیم ارتباط بگیریم که ابداً اینطور نیست و آنکتاد، اسکاپ، WCO و… همچنین همکاریهای اقتصادی منطقهای میتوانند به ما کمک کنند.»
او معتقد است که اگرچه در همین چند سال اخیر؛ در همکاریهای اقتصادی منطقهای اتفاقات خوبی مانند شانگهای، اوراسیا و بریکس رخ داده، اما کافی نیست. توافقنامههای تجاری بین دستگاهها باید بتواند در حوزه لجستیک موثر باشد، یعنی تمام زمانهای تلف شده را به زمانهای قابل استفاده تبدیل کند.
سرایی در بخش دیگری از سخنان خود با بیان اینکه فناوری اطلاعات، زیرساخت کلیدی برای بهرهمندی از سیستمی موثر است، اظهار میکند: «این سیستم باید قابلیت تبادل پیامهای استاندارد را داشته باشد و تبادل اطلاعات آنی، دقیق و امن را تضمین کند. همچنین اطلاعات و دادههای سازمانهای مختلف باید قابلیت همخوانی داشته باشند. از همه مهمتر باید توافقنامههای حقوقی بین دستگاههای مختلف تنظیم و امضا شود.»
سخن از توافقنامه بین دستگاههای مختلف دخیل در امر تجارت در مرزها که به میان میآید، تعداد این دستگاهها را به خاطر متبادر میکند که در کشور ما بیش از ۳۲ دستگاه هستند.
اما سرایی با بیان اینکه در برخی کشورها تعداد این سازمانها به ۵۵ تا ۵۶ دستگاه هم میرسد، تصریح میکند: «من اکنون در زمینه دستگاههای دخیل در امر تجارت که در ساختار بندر حضور دارند صحبت میکنیم زیرا همه دستگاهها در بندر حضور دارند اما شاید در مرزهای خشکی تعداد کمتری از آنها حضور داشته باشند، بنابراین اگر بندر را به عنوان الگو جلو ببریم در مرزهای خشکی هم کارمان راه خواهد افتاد. در اصل ما نیازمند ساختار پنجره واحد در سیستم بندر هستیم.»
یک پنجره برای همه
این کارشناس تاکید میکند: «اگر به سمت یک بندر هوشمند برویم میبینیم به همین پنجره واحد اپراتورهای جادهای، سیستمهای بازرسی، بهداشتی، نظارتی، ترمینال کانتینر، نمایندگی کشتیرانی، انبارداری کانتینر، حملکنندههای زمینی، فورواردرها و خیلی بازیگران دیگر متصل شدهاند.»
سرایی با یادآوری این موضوع که پنجره واحد هیچ مالکی ندارد و متعلق به هیچ دستگاهی نیست، خاطرنشان میکند: «اما متاسفانه ما سالهای سال روی این مقوله بحث کردیم که گمرک مالک این پنجره است یا سازمان بنادر و دریانوردی یا نهادهای بالادستی. البته مدیریت این پنجره باید توسط یکی از نهادها مانند گمرک صورت گیرد.»
سرایی با بیان اینکه نگاه مالکیتی روی دادهها ما را دچار مشکل کرده است، میگوید: «پنجره واحد باید از نگاه یک تاجر طراحی شود تا کار کردن با آن برای کاربران آسان، جذاب و مقرون به صرفه باشد. تاجر میخواهد در مرز با یک سامانه یا یک فرد در ارتباط باشد نه اینکه پرداخت گمرک، ترمینال، استاندارد و… را جداگانه و در سامانههای مختلف یا در ارتباط با افراد و باجههای مختلف انجام دهد. پنجره واحد باید بین دستگاهها تقسیم شود اما تاجر نباید بین همه اینها سرگردان شود. بهعنوان نمونه، خرید اینترنتی از دیجیکالا را در نظر بگیرید که خریدار با یک پلتفرم در ارتباط است و کاری ندارد که از کدام انبار تامین میشود و چه کسی حملونقل انجام میدهد.»
از سخنان سرایی چنین مستفاد میشود که وقتی دادههایی در پنجره واحد بهعنوان بستری در فضای مجازی به اشتراک گذاشته میشود، هر فردی میتواند نسبت به نیاز و تقاضایش از آن استفاده کند.
او میگوید: «در دایره اول یا هسته مرکزی پنجره واحد گمرکات، وزارت صمت، وزارت جهاد کشاورزی و تجار قرار دارند. در لایه دوم حملونقلیها مینشینند که بندر، کشتیرانی، هواپیمایی، ریل و جاده را شامل میشود. در لایه سوم کاری پیش نخواهد رفت مگر اینکه توافقنامههای تجاری بین دستگاهها وجود داشته باشد. در این زمینه، گمرک طی چند سال اخیر کارهای بسیار خوبی انجام داد، اما هنوز کافی نیست.»
سرایی با اشاره به این نکته که موسسات تجاری، مؤسسات لجستیکی و ساختار دولت، کاربران این سیستم سامانه هستند و چهار گروه اطلاعات شامل اطلاعات کالا، حمل، نظارتی و مالی باید در این دپارتمان تبادل شود، خاطرنشان میکند: «در پلتفرم خدمات اطلاعات و داده لجستیکی زنجیره تامین بندری که مدل آن از پنجره واحد مالزی اقتباس شده است، وظایف اصلی برای بندر اعم از تبادل داده، انتشار اطلاعات، تجارت الکترونیک و خدمات ویآیپی قرار دارد و نشان میدهد که بندر برای توسعه بیشتر باید به سمت ردیابی کالا، مدیریت موجودی، مدیریت مالی، بحث حفاظت و امنیت کالا و اطلاعات حرکت کند.»
خواب خرگوشی ۴۰ ساله ایران
او با اشاره به اینکه حدود ۴۰ سال از تجربه پنجره واحد در جهان میگذرد، تصریح میکند: «ابتدا تعداد انگشتشماری از کشورها این طرح را پیاده کردند تا اینکه بالاخره از سال ۲۰۰۵ به بعد کشورهای دیگر هم به سمت انجام این کار رفتند، اما در حقیقت ما در این ۴۰ سال اقدامی انجام ندادیم و فقط حدود ۳۰ سال قبل در گمرک به سمت آسیکودا حرکت کردیم، اما از آن زمان تاکنون حرکت قابل توجهی انجام نشده است.»
سرایی اظهار میکند: «حتی کشورهایی که بهلحاظ اقتصادی بسیار کوچکتر از ما هستند، با اجرای پنجره واحد توانستند رشد بسیار خوبی را در رتبهبندی لجستیکی ثبت و ۱۰۰ درصد کالاهایشان را ردیابی کنند؛ مثلاً جامائیکا با کنار زدن فرایندهای تجاری جزیرهای و اجرای یکپارچهسازی توانسته است مجوزهای صادرات و واردات را از ۳ روز به ۲۴ ساعت کاهش دهد و از هزینههای مربوط به انبارداری، تخلیه کالا و زمان آزاد حضور کالا در ترمینال بندر و گمرک بکاهد و در نهایت در سال ۲۰۲۳ پس از ۳ سال تلاش برای بهبود، از رتبه ۵۰ به رتبه لجستیکی ۶/۷۹ برسد و ۱۵ تا ۲۰ میلیون دلار در اقتصاد حملونقل خود صرفهجویی کند.»
او با بیان اینکه نیازی نیست دوباره چرخ را اختراع کنیم بلکه با درس گرفتن از تجربه دیگران میتوانیم یک نقشه راه تهیه کنیم، تاکید میکند: «بیش از ۵۶ کشور این طرح را انجام دادند و هر کدام تجربیات خودشان را بازگو کردهاند. این پلتفرم بهعنوان یک الگوی حکمرانی نوین ادغام و بازمهندسی ترتیبات پیچیده دولتی، فقط با یک نقطه تماس دارد و شهروندان میتوانند بدون اینکه تأییدیهها و مدارک تکراری بدهند، مجوزها و گواهی لازم را بگیرند.»
این صاحبنظر اقتصاد دریایی میافزاید: «در بحث عضویت ایران در سازمان تجارت جهانی، آمریکا حدود ۲۱ بار با عضویت ایران حتی بهعنوان عضو ناظر مخالفت کرد و چون در آنجا رأیگیری بر اساس اجماع است، همین یک مخالفت برای عدم عضویت کافی بود. اما با نیمهباز شدن پنجره تجاری ایران به دلیل پذیرش برجام، بالاخره آمریکا با عضویت ناظر ایران موافقت کرد؛ با این حال، از آن زمان تا الان از هیچیک از مزایای عضویت ناظر در سازمان جهانی تجارت ازجمله بحث موافقتنامه تسهیل تجاری (TFA) استفاده نکردهایم. در حالی که تمام بحث پنجره واحد یکی از زیرگروههای موافقتنامه تسهیل تجاری هست.»
سر رشته را چه نهادی باید نگه دارد؟
در سال ۲۰۱۷، در یک طرح مطالعاتی، ۵۶ کشور عضو سازمان جهانی گمرک (WCO) اعم از کشورهای پیشرو در اروپا، منطقه آسیا پاسیفیک، خاورمیانه، شمال و غرب و مرکز آفریقا آخرین وضعیت پنجره واحدشان را گزارش دادند و اعلام کردند که توانستهاند سادهسازی و یکپارچهسازی فرایندها را داشته باشند.
چالش اصلی آنها ساختار نیافته بودن همکاریها، مقاومت نهادی، تعارض منافع، عدم تمایل برای به اشتراک گذاشتن اطلاعات و دادهها و استفاده از فناوری بوده است. درست همان چیزی که ما اکنون با آن روبهرو هستیم. بنابراین باید توجه داشته باشیم که وضعیت فعلی ما تجربه زیسته حداقل ۵۶ کشور دیگر در جهان است. علاوه بر اینکه اکنون تجربه موفق پلتفرمهای تجارت الکترونیک برای الگوبرداری مفهومی و فنی در دسترس است و میتوان از آنها الگوبرداری کرد.
این کارشناس ارشد مدیریت حملونقل و اقتصاد دریایی با اشاره به همین طرح مطالعاتی با بیان اینکه پیام مهم آن کشورها این است که پنجره واحد یک ابزار نیست، بلکه یک رویکرد همکاری و تفکر سیستمی است که نیاز به بلوغ نهادی دارد، میگوید: «یافتههای کلیدی آن ۵۶ کشور این بوده است که ادارات گمرک عموماً از یک سیستم ترخیص کالای خودکار مبتنی بر کامپیوتر استفاده میکنند، همه ادارات گمرک یک سیستم ترخیص کالای مبتنی بر کامپیوتر و نرمافزار دارند و همه اینها بدون تفاوت برای واردات و صادرات و ترانزیت توانستند اظهارنامههای گمرکی الکترونیک را ۹۲ درصد برای واردات، ۹۱ درصد برای صادرات و ۹۵ درصد برای ترانزیت عملیاتی کنند.»
پیدا و پنهان چالشها و مشکلات
دکتر سرایی میافزاید: «یکی از گرفتاریهای گمرکات آن کشورها ارتباط الکترونیکی تعداد معدودی از سازمانهای دولتی با سیستم ترخیص کالا بود که از جمله عوامل کلیدی این مشکل میتوان به نقص فناوری اطلاعات و ارتباطات، محدودیتهای بودجه و منابع انسانی، چهارچوب قانونی ناکافی و مشکلات هماهنگی بینسازمانی اشاره کرد، یعنی دقیقاً همان چیزهایی که ما با آن مواجه هستیم.»
به گفته این کارشناس ارشد مدیریت حملونقل دریایی؛ در ۳۲ درصد از این جامعه مطالعهشده یعنی ۵۶ کشور، ۱۱ تا ۱۵ دستگاه، در ۴ درصدشان فقط یک تا ۵ دستگاه مرتبط، در ۲ درصدشان ۳۱ تا ۳۵ دستگاه و در ۴ درصدشان ۴۶ تا ۵۰ دستگاه در حوزه تجارت دخیل بودند.
او در رابطه با مشکلات و موانع توسعه پنجره واحد، با بیان اینکه ۱۷ کشور از میان جامعه مطالعهشده با مشکل کمبود فناوری ارتباطات و اطلاعات مواجه بودند، میگوید: «دیگر کشورها نیز هر کدام به مشکلات مختلفی از جمله محدودیتهای بودجه و منابع انسانی، مشکلات هماهنگی بینسازمانی، چهارچوب قانون ناکافی، فقدان سازمان پیشرو درگیر بودند؛ بنابراین بر اساس گفتههای آنها، اگر ICT راه نیفتد ما همچنان با بحث پنجره واحد مشکل خواهیم داشت.»
سرایی اظهار میکند: «البته باید توجه داشت که کارشناس ICT نباید خودش را بهعنوان کارشناس بندری، کارشناس حملونقلی یا کارشناس لجستیکی بداند و در جایگاه تخصصی بنشیند، بلکه باید بهعنوان یک ابزار ICT را در اختیار کارشناس گمرکی و افراد دیگر قرار بدهد، اما متاسفانه اکنون در بسیاری از سازمانهای ما کارشناسان ICT نقش کارشناس تخصصی به خود گرفتهاند.»
او با اشاره به اینکه در نقشه راه پنجره واحد باید مشخص کنیم که چه خدماتی میخواهیم ارائه بدهیم؛ اعلام میکند: «برای این کار خدمات باید طبقهبندی شود و برای آنها طراحی تعاملی انجام و فرایندها شناسایی شوند. لازم نیست در ابتدای کار به ارائه همه خدمات وارد شویم. علاوه بر آن، باید مشخص شود که برای هر خدمتی چه دستگاههایی در تعامل هستند تا فرایند آن نیز تدوین شود، چراکه شاید برای یک خدمت ۵ دستگاه و برای خدمات دیگر ۱۵ دستگاه دخیل باشند.»
موضوع دیگری که دکتر سرایی روی آن تاکید میکند، بحث معماری و مدیریت سرویس بود. در این زمینه، مشکل ما این است که یک مدیر بالاسری تعیین میکنیم تا همه سیستم را مدیریت کند، در حالیکه هر سطحی از خدمات باید جداگانه مدیریت شود و نهایت تحت فرماندهی یک مدیر واحد باشد.
این کارشناس مدیریت حملونقل دریایی با بیان اینکه یکی از چالشهای اساسی برای پیادهسازی پنجره واحد مقاومت سازمانی و نهادی است، تاکید میکند: «در نهایت برای پیادهسازی پنجره واحد به تحولات سازمانی نیاز داریم. در بعضی از سازمانها، برای آنکه مقاومت سازمانی و نهادی شکسته شود، باید نگاه جدیدی تزریق و برای استانداردهای فنی تبادل اطلاعات، سیاستگذاریهای واحد و یکپارچهسازی انجام شود.»
گمرک، سازمانی پیشرو در پنجره واحد
وقتی از پنجره واحد صحبت میکنیم به این معنا نیست که هر کدام از سازمانها مانند سازمان بنادر برای خودشان پنجره واحد نداشته باشند، بحث این است که این پنجرههای واحد باید با پنجره واحد اصلی ارتباط و تبادل اطلاعات داشته باشند. اجزای این پنجره واحدها سیستمهای خودکار گمرکی، سیستم خودکار مدیریت، سیستم کنترل دامپزشکی، سیستمهای جامع بار برای بنادر و فرودگاهها، اتصال آنلاین به سیستمهای گمرکی و امکان پرداخت الکترونیک با بانکها است.
به گفته سرایی، در این میان، گمرک با توجه به حضور در همه مرزهای کشور و مدیریت تسهیلات تجارت میتواند بهعنوان یک سازمان پیشرو نقش بسیار حائز اهمیتی را داشته باشد؛ چراکه در پنجره واحد کارهایی را انجام داده که بقیه سازمانها انجام ندادهاند. همچنین این سازمان مسئول جمعآوری درآمد، اجرای سیاستهای تجاری و رعایت مقررات است و زیرساختهای اجرا شده آنها از تبادل پردازش کارامد دادهها پشتیبانی میکند. البته مدل سازمان پیشرو در سطح جهانی متفاوت است و گمرک در اغلب این کشورها رهبری این ماجرا را برعهده داشته است.
سرایی در پایان یادآور میشود: «مسئولیت ارائه خدمات پنجره واحد در دنیا ۶۳ درصد برعهده گمرک، ۱۱ درصد بر عهده بخش خصوصی و ۶ درصد برعهده نهادهای غیردولتی است. هیچ موردی یافت نشده که یک سازمان دولتی یا نیمهدولتی بهتنهایی خدمات پنجره واحد را ارائه داده باشد، بله این کار با مشارکت و همکاری صورت گیرد.»
