۹۰ هزار پروژه نیمه‌تمام و ۱۰ میلیارد دلار بدهی؛ نقد و بررسی آیین‌نامه جدید PPP

در دو دهه اخیر، دولت‌های مختلف بارها از «مشارکت بخش خصوصی در سرمایه‌گذاری پروژه‌های عمرانی» به‌عنوان راهکار کلیدی برای عبور از بحران زیرساختی کشور سخن گفته‌اند. این ایده در ظاهر ساده است: دولت با محدودیت منابع مالی مواجه است، بخش خصوصی سرمایه و تجربه دارد، پس باید این دو در کنار هم پروژه‌ها را به سرانجام برسانند؛ اما واقعیت آماری تصویر دیگری ارائه می‌دهد: بیش از ۹۰ هزار پروژه نیمه‌تمام با نیاز مالی بالغ بر ۱۰ میلیارد دلار که بخش بزرگی از آن سال‌هاست در بلاتکلیفی مانده است.

اکنون، آیین‌نامه جدید مشارکت عمومی-خصوصی (PPP) پس از هشت سال رفت‌وآمد بین مجلس و دولت، بار دیگر در دستور کار هیئت دولت قرار گرفته است. این آیین‌نامه قرار است بر پایه احکام قانون برنامه هفتم توسعه، تکلیف این مدل همکاری را روشن کند اما پرسش کلیدی همچنان پابرجا است.

آیا این آیین‌نامه می‌تواند تحولی واقعی ایجاد کند یا باز هم با اصلاحات شکلی، سرنوشت آن به سرنوشت طرح‌های قبلی گره می‌خورد؟ این پرسش به‌ویژه در شرایط فعلی که کشور در وضعیت «نه جنگ و نه صلح» قرار دارد و نااطمینانی به امنیت سرمایه‌گذاری بیش از پیش افزایش یافته، اهمیت دوچندان پیدا می‌کند.

بررسی محتوای آیین‌نامه جدید مشارکت عمومی-خصوصی (PPP) نشان می‌دهد که نسبت به پیش‌نویس‌های قبلی، برخی پیشرفت‌های ملموس رخ داده است:

۱- تعدیل نقش کارفرمایی دولت

• کاهش اختیارات یک‌جانبه دستگاه‌های دولتی برای جلوگیری از تغییر احتمالی مفاد قرارداد.
• الزام دولت به جبران خسارت‌های ناشی از تصمیمات ناگهانی یا تغییر سیاست‌ها در میانه اجرا.

۲- مدل‌های نوین تقسیم ریسک

• پیش‌بینی سازوکار تعدیل نرخ سود بر اساس شاخص تورم.
• شناسایی ۱۲ نوع ریسک اصلی پروژه (از ریسک ساخت و بهره‌برداری تا ریسک تأمین مالی و تغییر قوانین) و واگذاری هرکدام به طرفی که توان مدیریت آن را دارد.

۳- ایجاد انگیزه‌های مالی بیشتر

• امکان تعیین نرخ سود مرکب تا ۷ درصد بالاتر از نرخ سود بانکی.
• ارائه برخی معافیت‌های مالیاتی برای پروژه‌های اولویت‌دار کشور در حوزه‌های راه، انرژی، آب و زیرساخت‌های شهری.

ابهامات و نقاط کور

با وجود این اصلاحات، نقاط ضعف جدی همچنان باقی است:

تعریف مبهم از بخش خصوصی واقعی

اگر معیارها شفاف نباشد، احتمالاً بیش از ۸۰ درصد پروژه‌ها به جای بخش خصوصی واقعی، در اختیار نهادهای عمومی و شبه‌دولتی قرار می‌گیرد. تعریف شفاف باید تصریح کند که «بخش خصوصی واقعی» یعنی مجموعه‌ای که مسئولیت ریسک پروژه را از سرمایه شخصی و دارایی‌های خود می‌پذیرد، نه از منابع عمومی.

سکوت درباره تضمین‌های بین‌المللی

آیین‌نامه جدید توضیحی درباره چهارچوب تضمین برای سرمایه‌گذاران خارجی یا امکان استفاده از مراجع داوری بین‌المللی ارائه نکرده است. این خلأ، در شرایطی که سرمایه خارجی برای پروژه‌های بزرگ حیاتی است، یک نقطه ضعف مهم محسوب می‌شود.

محدودیت جذابیت مالی

با وجود نرخ تورم بالا در ایران، تعیین سود به میزان ۷ درصد بیشتر از نرخ پنج‌ساله بانکی چندان جذاب نیست، به‌ویژه وقتی آن را با بازده بازار سرمایه یا فعالیت‌های پرگردش بانکی مقایسه کنیم.

آزمون جدی برای حسن نیت دولت

تجربه دهه ۱۳۹۰ به همه فعالان اقتصادی نشان داده که حتی بهترین قوانین، در برابر واقعیت‌های اقتصاد ایران و ساختار نهادی موجود، به نتیجه نمی‌رسند. چند مانع مهم به شرح زیر هستند:

• غلبه شرکت‌های شبه‌دولتی بر حدود ۷۰ درصد از پروژه‌های عمرانی بزرگ کشور (آمار سال ۱۴۰۱ مرکز پژوهش‌های مجلس).
• مقاومت بدنه دیوان‌سالاری کشورمان در واگذاری اختیارات واقعی به بخش خصوصی.
• بحران اعتماد تاریخی ناشی از بدهی ۱۲۰ هزار میلیارد تومانی دولت به پیمانکاران بخش خصوصی.
• سابقه فسخ قراردادها: ۴۲ مورد فسخ یک‌جانبه قراردادهای PPP در سال‌های ۱۳۹۶ تا ۱۴۰۰.
• ضعف نظام بانکی: سهم کمتر از ۸ درصدی در تأمین مالی پروژه‌های عمرانی و زیرساختی.
• توسعه ناکافی ابزارهای مالی مثل صکوک پروژه و اوراق مرابحه.

تجربه کشورهای موفق و راهکارهای پیشنهادی برای ایران

در بسیاری از کشورها، پیش از اجرای مدل PPP، اصلاحات نهادی عمیق انجام شده است:

• مالزی با اصلاح قوانین در ۲۰۰۹، در ۱۰ سال توانست ۶۲ میلیارد دلار سرمایه خصوصی جذب کند.
• ترکیه با ایجاد صندوق تضمین پروژه‌های زیرساختی به ارزش ۲۰ میلیارد دلار، جهش بزرگی در جذب سرمایه داشت.
• هندوستان با معافیت مالیاتی ۱۰‌ساله برای پروژه‌های انرژی، توانست محرک قوی برای مشارکت بخش خصوصی ایجاد کند.

این کشورها به‌خوبی درک کردند که بدون اطمینان‌بخشی نهادی و مالی، حتی جذاب‌ترین پروژه‌ها هم سرمایه‌گذار واقعی را جذب نمی‌کنند.

حال برای اینکه آیین‌نامه PPP به ابزاری واقعی و مؤثر تبدیل شود، پیشنهادهای زیر قابل طرح است:

۱- بسته تضمین‌های چندلایه

• ایجاد صندوق ضمانت با سرمایه اولیه ۵۰ هزار میلیارد تومان برای پوشش ریسک‌های سیاسی و قراردادی.
• پذیرش داوری‌های بین‌المللی (ICSID) و داوری اتاق بازرگانی ایران و تهران برای حل اختلاف.

۲- شفاف‌سازی تعریف بخش خصوصی

• ممنوعیت مشارکت شرکت‌هایی که بیش از ۲۰ درصد سهام آنها در اختیار دولت یا زیرمجموعه‌های آن است.
• الزام به افشای کامل ساختار مالکیت و ذی‌نفعان پروژه.

۳- اصلاح نظام تأمین مالی

• توسعه بازار ثانویه اوراق مشارکت پروژه‌ای و ایجاد امکان خرید و فروش آسان آنها.
• ایجاد بانک تخصصی توسعه زیرساخت‌ها.
• تعیین نرخ سود متناسب با نرخ تورم یا معادل بازده صندوق‌های کوتاه‌مدت بورس.

زمان تصمیم‌گیری تاریخی

تصویب آیین‌نامه جدید تنها یک گام از مسیر طولانی اصلاحات است. اگر ضمائم تضمینی و نهادی آن در برنامه هفتم توسعه گنجانده نشود و نظارت واقعی و بی‌طرفانه بر قراردادها برقرار نشود، این احتمال وجود دارد که ایران تا سال ۱۴۱۰ با انباشت بیش از ۱۵۰ هزار پروژه نیمه‌تمام عمرانی و زیرساختی مواجه باشد.

اکنون کشور در نقطه حساسی ایستاده است: یا با اصلاحات ساختاری و جلب اعتماد بخش خصوصی مسیر تکمیل پروژه‌های عمرانی را باز می‌کنیم یا با ادامه روند فعلی، هزینه فرصت از دست رفته در زیرساخت‌ها، رشد اقتصادی را برای سال‌ها قفل خواهد کرد.