بر اساس گزارش پایگاه ملی اطلاعرسانی قوانین و مقررات کشور «لایحه ساماندهی پرندههای هدایتپذیر از راه دور (پهپاد) غیرنظامی» در تاریخ 1402/11/14 برای انجام تشریفات قانونی به مجلس ارسال و در اسفندماه همان سال اعلام وصول شده، اما جستارها در تارنمای مرکز پژوهشهای مجلس نشاندهنده اقدامات بعدی مرتبط با این لایحه نیست، مگر طرحی با نام «نحوه واردات، تولید و بهرهبرداری از پرندههای هدایتپذیر با کاربرد غیرنظامی» که هرچند مقررات آن تا حدودی با مقررات «لایحه ساماندهی» شباهت و اشتراک دارد، اما تاریخ وصول آن به سال 1401 بازمیگردد. به هر روی، «لایحه ساماندهی» که به پیشنهاد وزارت دفاع در جلسه 1402/9/22 هیئتوزیران به تصویب رسیده، در مقدمه توجیهی خود به چهار مطلب اشاره میکند: گسترش روزافزون استفاده از پهپادهای غیرنظامی، افزایش فرصتها و تهدیدهای این حوزه به عنوان وسیلهای با کاربرد دوگانه، لزوم ساماندهی امور مربوط به آنها و همچنین وجود خلأهای قانونی. با این حال، به نظر میرسد که این لایحه صرفاً تا میزان مشخصی میتواند در راستای کاستن از تهدیدها و رفع خلأهای قانونی، بهویژه از طریق وضع مجازاتهای تعزیری، موثر باشد، اما به دشواری میتواند شرایطی را برای رشد و توسعه استفاده از این وسایل و بهرهگیری هرچه بهتر از فرصتهای ناشی از آن پدید آورد. در مطلب حاضر به توضیح این مدعا پرداختهام.
«لایحه ساماندهی پرندههای هدایتپذیر از راه دور (پهپاد) غیرنظامی» همانطور که از نام آن پیداست، به ساماندهی پهپادها در بخش غیرنظامی مربوط میشود، اما به پیشنهاد وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح، به تصویب هیئتوزیران رسیده است، در حالی که بیگمان این وظیفه سازمان هواپیمایی کشوری یا وزارت راه و شهرسازی بود که میبایست ابتکار عمل را به دست میگرفت و موضوع را به جریان میانداخت، زیرا که الاقرب یمنع الابعد. این انتقاد از نظر انتقادات بعدی، اهمیت فراوان دارد و میتواند عنصری کلیدی در تحلیل و تفسیر دیگر مقررات لایحه به شمار آید.
از سوی دیگر، در ماده (3) این لایحه و به منظور سیاستگذاری اجرایی، هماهنگی و نظارت بر حسن اجرای قانون، از تشکیل شورایی با مسئولیت وزارت راه، با عنوان «شورای سیاستگذاری پهپادهای غیرنظامی» یاد شده است، اما در هیئتنمایندگان عضو این شورا سایه و روح نهادها و سازمانهای انتظامی، نظامی و امنیتی سنگینی میکند و جایگاه و فرصت کمتری در این شورا به دیگر نهادها و سازمانها داده شده است. حتی هیچ نمایندهای از بخش خصوصی در این شورا حضور نخواهد داشت.
آنچه جای نگرانی بسیار دارد، عدم عضویت هیچ نمایندهای از سازمان هواپیمایی در «شورای سیاستگذاری پهپادهای غیرنظامی» است، اشکال دیگر «لایحه ساماندهی»، غفلت از نقش و صلاحیت تنظیمگری و مقرراتگذاری سازمان هواپیمایی و تمهید نهادی دیگر در زمینه تعیین ضوابط و استانداردهای مربوط به فعالیت و پرواز پهپادها در کشور است
افزون بر این، آنچه جای تامل بسیار و نگرانی شدید دارد، عدم عضویت هیچ نمایندهای از سازمان هواپیمایی کشوری در این شورا است، سازمانی که خود به موجب تصویبنامه هیئتوزیران و به منظور ساماندهی، هماهنگی، نظارت و مدیریت یکپارچه و اعمال حاکمیت در حملونقل هوایی، به عنوان نماینده دولت در امور حملونقل هوایی و فرودگاههای کشور تعیین شده و در صورت بروز هرگونه اختلال در امور فرودگاهی و هوانوردی، حملونقل هوایی و امور مرتبط با نظم پروازها، تصمیم و نظر ریاست آن سازمان، ملاک و مبنای عمل قرار گرفته است. عدم عضویت هیچ نمایندهای از سازمان هواپیمایی کشوری در این شورا در شرایطی است که لایحه در ارتباط با ساماندهی پهپادها، وظایف و اختیارات متعددی را در مواد (4)، (6)، (7)، (9)، (10)، (11) و (12) به سازمان نسبت داده است.
فاصله ذهن حاکم بر لایحه با نیازمندیهای هوانوردی
نکته مهم بعدی آن است که پارهای از مقررات این لایحه نشان میدهد تدوینکنندگان آن اگر هم از دانش کافی درباره مبانی و بنیادهای صنعت هوانوردی و حقوق این صنعت بهرهمند بودهاند، اما رویکردی جامع را درباره موضوع بازتاب ندادهاند.
به عنوان نمونه، براساس ماده (23) لایحه مذکور «در صورت مفقودی، سرقت و یا وقوع حادثه برای پهپاد غیرنظامی، مالک یا بهرهبردار حسب مورد مکلف است مراتب را بلافاصله به فرماندهی انتظامی جمهوری اسلامی ایران گزارش نماید» اما نکته اصلی اینجاست که دستکم از نظر وقایع هوایی (سوانح و حوادث)، ارسال فوری و بدون تاخیر گزارش موضوع به نهاد بررسیکننده ایمنی یا فنی سوانح و حوادث (در کشور ما، دفتر بررسی سوانح و حوادث سازمان هواپیمایی کشوری) با منطق سلیم حاکم بر صنعت هوانوردی، مقررات این صنعت و ضرورت توجه به فرهنگ ایمنی هوایی و بیخطری پرواز هماهنگی بیشتری دارد؛ چنانکه در ماده (17) آییننامه بررسی سوانح و حوادث هوایی (غیرنظامی) هیئتوزیران میخوانیم: «همه واحدهای مطلع از وقوع سوانح و حوادث از قبیل مراقبت پرواز، ایمنی زمینی فرودگاه، شرکتهای هواپیمایی و فرودگاهی ذیربط، بخش عملیات پروازی و هماهنگی پرواز، شرکتهای خدمات فرودگاهی، مراکز آموزش هوانوردی و مراکز تولید، تعمیر و نگهداری وسایل پرنده، باید مطابق دستورالعمل مصوب سازمان [هواپیمایی کشوری] خبر وقوع سانحه یا حادثه را بلافاصله به سازمان مذکور اطلاع دهند.»
در ماده (3) لایحه ساماندهی پهپادها، برای سیاستگذاری اجرایی، هماهنگی و نظارت بر حسن اجرای این قانون، از تشکیل شورایی با مسئولیت وزارت راه یاد شده، اما در اعضای این شورا سایه و روح نهادها و سازمانهای انتظامی، نظامی و امنیتی سنگینی میکند و حتی هیچ نمایندهای از بخش خصوصی در این شورا حضور ندارد
جالب اینکه حتی در تبصره 1 ماده (23) لایحه ساماندهی… نیز تکلیفی مبنی بر اعلام گزارش مربوط به حادثه توسط فرماندهی انتظامی جمهوری اسلامی ایران به سازمان هواپیمایی کشوری پیشبینی نشده است. علاوه بر موضوع حوادث هوایی، ماده (15) آییننامه مدیریت و ساماندهی وسایل پرنده فوقسبک غیرنظامی هیئتوزیران نیز از تکلیف مالک یا نماینده قانونی وسیله پرنده نسبت به اعلام بلافاصله مراتب مربوط به مفقودی، سرقت یا تصرف غیرقانونی وسیله پرنده به سازمان هواپیمایی کشوری یاد کرده است.
بنابراین از تقابل احکام مندرج در آییننامههای هواپیمایی کشوری با حکم مندرج در ماده (23) لایحه و تبصره (1) آن میتوان گفت که دستکم فکر و ذهن حاکم بر لایحه از نیازمندیهای صنعت هوانوردی و الزامات حقوقی آن فاصله گرفته و در این راستا سعی کمتری به عمل آمده و دیده میشود.
سردرگم بین اشخاص حقیقی و حقوقی
در عین حال، امکان یا عدمامکان حقوقی بهرهبرداری از پهپادها توسط اشخاص حقیقی، موضوعی است که پیشتر مورد نظر مقررات هوایی ایران قرار گرفته است، اما در «لایحه ساماندهی» پاسخ روشن و مشخصی ندارد، زیرا لایحه از سویی در ماده (1) و بیان معانی اصطلاحات خود، «بهرهبردار» را اشخاص حقیقی و حقوقی میداند که برای به کارگیری پهپاد غیرنظامی و ارائه خدمات پروازی از سازمان هواپیمایی کشوری مجوز دریافت کرده و از سوی دیگر، در ماده (13) چنین مینویسد: «بهرهبرداری از پهپادهای غیرنظامی و انجام عملیات پروازی صرفاً توسط اشخاص حقوقی دارای مجوز بهرهبرداری و به وسیله پهپاد غیرنظامی دارای سند مالکیت و کاربر دارای گواهینامه معتبر و ثبت و تایید اطلاعات طرح پروازی در سامانه مربوط مجاز است».
این در حالی است که موضوع مذکور در شیوهنامه سازمان هواپیمایی کشوری با عنوان مقررات وسایل پرنده هدایتپذیر از دور (پهپادها) به نظر فاقد ابهام بوده است، زیرا عناصر و اجزای تعریف شیوهنامه از بهرهبردار با اجزا و عناصر دیگر مقررات آن شیوهنامه، هماهنگ بوده و همگی متحداً به انحصار بهرهبرداری و ارائه خدمات با استفاده از پرندههای کوچک هدایتپذیر خدماتی به اشخاص حقوقی اشاره دارند.
غفلت از صلاحیت تنظیمگری سازمان هواپیمایی
اشکال دیگر «لایحه ساماندهی»، غفلت از نقش و صلاحیت تنظیمگری و مقرراتگذاری سازمان هواپیمایی کشوری و فروکاستن نقش سازمان در این خصوص و تمهید نهادی دیگر در زمینه تعیین ضوابط و استانداردهای مربوط به فعالیت و پرواز پهپادهای کشوری است. چنانکه در ماده (12) لایحه مقرر است که «ضوابط سلامت قبل از پرواز کاربر هدایتکننده پهپاد غیرنظامی طی سه ماه از تاریخ لازمالاجرا شدن این قانون با پیشنهاد سازمان هواپیمایی کشوری به تصویب شورای سیاستگذاری موضوع ماده (2) این قانون میرسد…» البته در این ماده، به اشتباه به جای استناد به ماده (3)، به ماده (2) استناد شده است.
فارغ از انتقاداتی که میتوان بر مفاد «لایحه ساماندهی» از منظرِ کیفیتِ تنظیمِ شرایطِ مساعد جهت رشد و توسعه هوانوردی بدون خلبان وارد کرد، لایحه از نظر شیوه مقابله با تهدیدها نیز قابل انتقاد مینماید؛ برای نمونه در ماده (21) لایحه مقرر شده «نیروهای مسلح در صورت احراز پرواز غیرمجاز پهپادهای غیرنظامی بر فراز حریمهای نظامی دارای رده حفاظتی کشور، برابر دستورالعمل و طرحهای ابلاغی ستاد کل نیروهای مسلح و مقررات مربوط، پهپاد غیرنظامی و کاربر را توقیف و بلافاصله مرتکب را برای طی مراحل قانونی به مراجع قضایی ذیصلاح معرفی مینمایند» این در حالی است که ظاهراً اختیار مقرر در این ماده برای نیروهای مسلح در فرض احراز پرواز غیرمجاز پهپاد غیرنظامی بر فراز حریمهای نظامی دارای رد حفاظتی کشور، تنها محدود به حق توقیف پهپاد و کاربر آن و معرفی مرتکب به مراجع قضایی ذیصلاح است و در این خصوص طیف وسیعی از اقدامات و اختیارات مورد نظر و توجه قرار نگرفته است که در این رابطه میتوان به اقداماتی نظیر هشدار به بهرهبردار پهپاد یا قطع کنترل پهپاد و استفاده از نیروی متعارف جهت از کار انداختن، ایراد آسیب و یا تخریب پهپاد اشاره کرد؛ اختیاراتی که در حقوق آمریکا به موجب بخش 1692 قانون اختیارات دفاع ملی (مصوب سال 2018) پیشبینی شده و من بیش از 6 سال پیش در یادداشتی متذکر آن اختیارات شدم و اینک بررسیکنندگان لایحه را به منظور بهرهمندی از مزایای پیوند و اقتباس حقوقی، به متن آن ارجاع میدهم.
البته انتقادات از «لایحه ساماندهی» منحصر به موارد مذکور نیست و دقیقاً به علت اشکالات و نواقص و ایرادات متعددی که بر مقررات لایحه وارد است، تصویب آن به کیفیت فعلی نهتنها نمیتواند به گسترش روزافزون استفاده از پهپادها در بخش علم و فناوری، صنعت، کشاورزی و خدمات و افزایش فرصتها منتهی شود که کمک شایانی نیز به برخورد با تهدیدها و رفع خلأهای قانونی نخواهد کرد.