تاسیسات گردشگری برای رفع نیازهای رفاهی گردشگران و مسافران ازجمله اقامت آنها، نقش به‌سزایی در توسعه گردشگری داخلی و خارجی هر کشوری ایفا می‌کند، این در حالی است که ایجاد و راه‌اندازی هر یک از تاسیسات گردشگری نیازمند دریافت مجوز کسب‌وکار یا پروانه بهره‌برداری است که اگرچه به جهت ایفای نقش تنظیم‌گری و رفع نارسایی‌های بازار، نظارت بر رعایت استانداردهای لازم برای ایجاد یک کسب‌وکار، استفاده بهینه و کنترل‌شده از منابع و... ضروری به نظر می‌رسد، اما در عین حال، در اغلب اوقات می‌توانند موانعی مانند رویه‌های پیچیده، استانداردهای غیرمعقول، استعلام‌های غیرضروری، هزینه‌تراشی‌های زیاد، اعطای مجوزی انحصاری و... را در مسیر راه‌اندازی کسب‌وکارها ایجاد کنند. این گزارش به‌دنبال ارزیابی میزان تحقق اهداف اصلاح مواد 1 و 7 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و نیز قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار (مصوب 1401/12/24) در حوزه صدور مجوزهای گردشگری است و نتایج آن نشان می‌دهد چالش‌های پیش روی دریافت مجوز فعالیت تاسیسات گردشگری در ایران در دو دسته چالش‌های تسریع صدور و چالش‌های موانع صدور خلاصه می‌شود. در این خصوص، پیشنهاد کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس این است که وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی ضمن کاهش تمرکز بر نظارت پیشینی، روی انواع شیوه‌های نظارت پسینی از جمله «نظارت عامل‌محور غیرمتمرکز» از طریق نظارت عمومی - مردمی، «نظارت عامل محور متمرکز» از طریق توسعه کسب‌وکارهای نظارت و همچنین نظارت پسینی از طریق گره زدن منافع تمرکز کند.

به گزارش ماهنامه ترابران، کسب پروانه بهره‌برداری تاسیسات گردشگری و آغاز فعالیت آن، نیاز به گذراندن فرایندهای مشخصی جهت کسب مجوزهای لازم دارد. در این فرایند تاسیسات گردشگری، به دو دسته تاسیسات احداثی گردشگری و تاسیسات تبدیلی گردشگری تقسیم می‌شوند. تاسیسات احداثی گردشگری، تاسیساتی است که متقاضی مجوز قصد دارد در زمینی اقدام به احداث تاسیسات کند که پیش از آن هیچ ساختمان و سازه‌ای در آن وجود نداشته است. در مقابل، تاسیسات تبدیلی گردشگری، تاسیساتی است که متقاضی مجوز قصد دارد بنا، خانه یا ملکی را تبدیل به تاسیسات گردشگری کند و کسب‌وکار مربوط به آن را راه‌اندازی کند. از این رو فرایند صدور مجوز برای هر یک از این تاسیسات متفاوت با دیگری است.

فرایند صدور مجوز تاسیسات گردشگری احداثی: فرایند صدور مجوز تاسیسات احداثی گردشگری شامل چهار مرحله می‌شود که عبارتند از: دریافت موافقت اصولی، دریافت مجوز ایجاد، دریافت پروانه بهره‌برداری احداثی موقت شش‌ماهه و در نهایت دریافت بهره‌برداری تاسیسات گردشگری (سه‌ساله).

پس از انجام استعلام‌های مربوط به هر دستگاه، وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی موظف است پس از بررسی صحت هر استعلام، نسبت به صدور مجوز ایجاد تاسیسات مذکور در بازه زمانی تعیین شده اقدام کند. تبصره «۶» ماده 2 قانون اصلاح مواد 1 و 7 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن تاکید بر آن دارد که تمامی استعلامات لازم برای صدور مجوز به‌جز مواردی که در قانون به آن اشاره شده از طریق پنجره واحدی اخذ شود. از این رو، وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی مکلف به اخذ استعلامات لازم از دستگاه‌های دیگر است و نباید موجب شود تا اشخاص متقاضی به‌دنبال دریافت این مجوزها باشند.

فرایند صدور مجوز تاسیسات گردشگری تبدیلی: فرایند صدور مجوز تاسیسات تبدیلی گردشگری شامل دو مرحله می‌شود که عبارتند از: دریافت پروانه بهره‌برداری تبدیلی موقت شش‌ماهه و در نهایت دریافت پروانه بهره‌برداری سه‌ساله. برخلاف تاسیسات احداثی، تاسیسات تبدیلی دیگر نیاز به دریافت موافقت اصولی و دریافت مجوز ایجاد ندارند و تنها نیازمند پروانه بهره‌برداری شش‌ماهه و سپس سه‌ساله هستند. به‌دلیل تبدیلی بودن این تاسیسات و نبود دو مرحله ابتدایی تاسیسات احداثی، تفاوت‌هایی ازجمله داشتن موافقت مرجع تعیین کاربری (اگر ملک دارای کاربری گردشگری نباشد) و احراز مالکیت یا تصرف قانونی در شرایط صدور مجوز پروانه موقت بهره‌برداری تاسیسات تبدیلی و احداثی وجود دارد. مدارک پس از بارگذاری در سامانه درگاه ملی مجوزها به سامانه جانا ذیل وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی ارسال شده و در وزارت در زمانی مشخص شده بررسی و اعلام می‌شود.

نمایی از میزان صدور پروانه بهره‌برداری تاسیسات گردشگری

نسبت تعداد صدور پروانه بهره‌برداری به نسبت تعداد درخواست دریافت آن و میزان آمار تاسیسات گردشگری ایجاد شده دارای مجوز، بهترین معیار برای ارزیابی تاثیر قوانین مربوط به تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار است. مطابق آمارها، در دولت سیزدهم، میزان تاسیسات گردشگری در کشور، با افزایش نرخ رشد سالیانه مواجه بوده است (در سال 1400، بالغ بر 4.6 درصد، در سال 1401، حدود 6 درصد و در سال 1402 بیش از 10 درصد)، با این حال، از آنجا که قانون اصلاح مواد 1 و 7 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی مصوب اسفند سال 1399 است باید تاثیر آن را بر میزان افزایش مجوز بهره‌برداری در سال 1400 و پس از آن مشاهده کرد که نشان‌دهنده عدم تاثیر قابل‌توجه قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار مصوب سال 1401 و اصلاح مواد 1 و 7 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن مصوب سال ۱۳۹۹ در میزان صدور مجوزهای گردشگری است و تنها در سال 1401 شاهد رشد چشمگیر میزان صدور مجوز تاسیسات گردشگری بوده‌ایم. این در حالی است که افزایش تاسیسات گردشگری در سال 1401 نیز بیش از آنکه معلول قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار باشد، حاصل سیاست‌های وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی در حمایت از هتل‌ها و اقامتگاه‌های بومگردی است؛ چرا که حدود 62 درصد از تاسیسات ایجاد شده در سال 1401 تنها شامل بومگردی و هتل می‌شود.

در واقع افزایش تاسیسات گردشگری در دولت سیزدهم و پس از ابلاغ قوانین مذکور، افزایش متوزانی به‌حساب نمی‌آید و غالباً معطوف به تسهیل و تسریع صدور پروانه بهره‌برداری تاسیسات خاص بوده است.

چالش‌های صدور مجوز فعالیت تاسیسات گردشگری

به‌طور کلی دو دسته اصلی چالش‌ها در خصوص صدور مجوزهای فعالیت تاسیسات گردشگری وجود دارد: چالش‌های تسریع صدور و چالش‌های موانع صدور.

الف) چالش‌های تسریع صدور

1- تاخیر در بررسی مدارک و احراز شرایط: تاخیر دستگاه مربوطه در بررسی مدارک و احراز شرایط برای صدور مجوز مربوطه، از مهم‌ترین چالش‌هایی است که منجر به افزایش زمان صدور مجوزها می‌شود. مطابق با اظهارات کارشناسان مرکز ملی بهبود محیط کسب‌وکار، زمان لازم برای صدور دریافت موافقت اصولی از زمان تایید مدارک 5 روز کاری است، در حالی که متقاضیان در زمان بسیار بیشتری موفق به دریافت مجوز می‌شوند.

مطابق گزارش مرکز ملی بهبود محیط کسب و کار، میانگین زمان تاخیر (روزکاری) برای دریافت موافقت اصولی اقامتگاه بومگردی 28 روز، برای هتل 39 روز، برای هتل آپارتمان 51 روز، مهمانپذیر 56 روز، متل 35 روز و سایر تاسیسات 26 روز است. یعنی به‌طور میانگین زمان تاخیر برای دریافت موافقت اصولی، 34 روزکاری است. همچنین زمان لازم برای صدور مجوز ایجاد و احداث تاسیسات گردشگری از زمان تایید مدارک، 60 روز کاری، اما میانگین زمان تاخیر برای صدور این مجوز، 83 روز کاری است؛ یعنی بیش از دو برابر زمان رسمی لازم برای آن.

همچنین میانگین زمان تاخیر صدور پروانه بهره‌برداری موقت شش‌ماهه برای تاسیسات احداثی و تبدیلی، 59.5 روز کاری است، در حالی که برای آن 3 روز کاری در نظر گرفته شده (حدود 20 برابر زمان مصوب). این موضوع دقیقاً برخلاف قانون اصلاح مواد 1 و 7 قانون اجرای سیاست‌های اصل 44 است.

جالب اینجاست که آمارها نشان می‌دهد، 100 درصد درخواست‌های مجوز خانه‌مسافر که تنها مجوز ثبت‌محور این حوزه محسوب می‌شود، به صدور مجوز منجر شده، اما در سایر موارد، فقط 12 درصد درخواست‌ها، به صدور مجوز منجر شده است. لازم به ذکر است 38 درصد از مجوزهای صادر نشده، با تاخیر مواجه شده و در وضعیت بلاتکلیف قرار دارند. از مهم‌ترین علل تاخیر در روند بررسی درخواست‌های صدور مجوز کسب و کارهای مربوط به تاسیسات گردشگری توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی، تاییدمحوری و نظارت‌های پیشینی بررسی درخواست است. در واقع، توان فنی و اجرایی ادارات استانی وزارتخانه مذکور در رسیدگی به این میزان از درخواست‌ها کافی نبوده و همین موضوع، فرایند بررسی را بسیار زمان‌بر کرده است. علاوه بر این انتقال تمامی مراحل نظارت و ارزیابی به پیش صدور مجوز، زمان رسیدگی به درخواست‌ها را بسیار طولانی می‌کند.

2- روند زمان‌بر و پرهزینه استعلامات بین‌دستگاهی: برخلاف احکام قانونی مبنی بر تبصره «۶» ماده 2 قانون اصلاح مواد 1 و 7 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 و اصلاحات بعدی آن، ارسال تمامی استعلامات بین‌دستگاهی (آب، برق، گاز، محیط‌زیست، منابع طبیعی و…) و پیگیری و دریافت پاسخ آنها برای هر مجوز کسب‌وکار، به عهده مرجع اصلی صادرکننده مجوز است.

بر این اساس، مرجع اصلی صادرکننده این مجوز، موظف است مدارک احتمالی لازم برای دریافت پاسخ استعلام‌ها را در درگاه تخصصی خود به‌طور دقیق و شفاف اعلام و به‌صورت الکترونیکی از متقاضی دریافت و طی زمان تعیین شده برای صدور این مجوز، پاسخ این استعلام‌ها را نیز اخذ کند، اما مطابق گزارش مرکز ملی بهبود کسب‌وکار، عملکرد ادارات استانی وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی به‌عنوان مرجع اصلی صدور مجوز کسب‌وکارهای گردشگری، موجب شده تا متقاضیان مجوز برای هر استعلام به دستگاه مربوطه مراجعه نمایند که این موضوع فرایند صدور مجوز را بسیار زمان‌بر و هزینه‌بر کرده است.

یکی از مهم‌ترین علل این شرایط، عدم تشکیل پنجره واحد هماهنگ میان دستگاه‌های مرتبط با موضوع استعلامات لازم، توسط وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی است، در حالی که این وزارتخانه مطابق با تبصره 6 ماده 2 قانون اصلاح مواد 1 و 7 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44، موظف بود پنجره واحدی به‌صورت حقیقی یا در فضای مجازی با مشارکت سایر دستگاه‌های مرتبط به گونه ایجاد نماید که ضمن رعایت اصل هم‌زمانی صدور مجوزها، سقف زمانی مورد نظر برای صدور مجوز از زمان پیش‌بینی‌شده توسط هیئت مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب‌وکار تجاوز نکند.

3- عدم بهره‌گیری از ظرفیت نظارت پسینی: سخت‌گیری در نقطه شروع می‌تواند مانع بزرگی برای راه اندازی کسب‌وکارها به حساب آید. برای این مهم می‌توان در نقطه آغاز فعالیت، با تکیه بر خوداظهاری توسط کسب‌وکارها، بخش مهمی از بررسی‌ها را به پس از شروع فعالیت و با استفاده از روش‌های مختلف واگذار کرد.

این نگرش به‌معنای تاکید بر نظارت پسینی است. با این حال، به نظر می‌رسد رویه فعلی وزارتخانه مرتبط در ارزیابی و نظارت، نظارت پیشینی عامل‌محور متمرکز است. مبتنی شدن نظارت بر حضور شخص ناظر و نبود ناظر در تمامی موقعیت‌ها، برداشت‌های سلیقه‌ای در ارزیابی، وجود امضاهای طلایی و متوقف ماندن فعالیت کسب‌وکارها، به وجود آمدن تعارض منافع در تخصیص حمایت‌های حاکمیتی، همه نشان‌دهنده محدود شدن روش‌های نظارتی بر روش‌های عامل‌محور و وجود محدودیت فیزیکی و تعارض منافع در آنهاست.

ب) چالش‌های موانع صدور

1- ایجاد انحصار و ممانعت از ورود رسمی سایر متقاضیان: اگرچه براساس قانون، دستگاه تصمیم‌گیر و متولی امر گردشگری، مجاز نیست به بهانه آنکه یکی از بازیگران و فعالان بازار با مشکل کمبود تقاضا مواجه هستند، به سایر عرضه‌کنندگان اجازه فعالیت ندهد، مستندات نشان می‌دهد که برخی مدیران در مغایرت با تبصره مذکور، خواسته یا ناخواسته زمینه ایجاد انحصارهای جدید، تثبیت انحصارهای موجود، ممانعت از ورود بازیگران جدید به بازار و متضرر ساختن گردشگران و مسافران را فراهم کرده‌اند؛ برای نمونه می‌توان به نامه مورخ 1402/04/28 از وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی به ستاد راهبری تحول دولت مردمی اشاره کرد که از دلایل اصلی ممانعت از ورود تاسیسات خانه مسافر به بازار اقامت، خالی از مسافر بودن ظرفیت هتل‌های 1 تا 3 ستاره عنوان شده است.

نتیجه چنین سیاستی در میزان خانه‌های مسافر دارای مجوز نسبت به خانه‌های مسافر بدون مجوز نیز قابل مشاهده است؛ این در حالی است که مطابق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، تنها در سال 1397 حدود 300 هزار خانه مسافر در ایام مختلف سال در سراسر کشور پذیرای مسافران و گردشگران بوده‌اند و حدود 93 درصد از خانه‌های مسافر مجوز نداشته‌اند. گفتنی است تعداد خانه‌مسافرهای دارای مجوز تا مهرماه سال گذشته، 6484 واحد شامل 27452 اتاق، 88618 تخت، 17098 سوئیت و 3482 شاغل است.

2- عدم صدور مجوز ایجاد علی‌رغم دریافت موافقت اصولی: براساس ماده 22 قانون الحاق تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1384.08.15 و ماده 6 قانون توسعه صنعت ایرانگردی و جهانگردی مصوب 1370.07.07، برای توسعه و ایجاد تاسیسات گردشگری می‌توان اراضی دولتی را در اختیار بخش خصوصی قرار داد، اما مطابق بررسی‌های صورت گرفته، در حال حاضر، فرایند نحوه واگذاری اراضی، جذب سرمایه‌گذار و نحوه ارزیابی موافقت اصولی برای طرح‌های مربوط به گردشگری از شفافیت لازم برخوردار نبوده و بررسی‌ها برای صدور موافقت اصولی به‌نحو غیرشفافی صورت می‌گیرد. روند فعلی صدور موافقت اصولی، از سویی موجب اعمال سلیقه‌های فردی و نظر غیرکارشناسی در رد برخی طرح‌های ایجاد تاسیسات گردشگری می‌شود و از سوی دیگر، تایید و پذیرش طرح‌هایی را به دنبال خواهد داشت که صلاحیت ایجاد را نداشته یا دارای توجیه فنی و کارشناسی لازم نیست. این عدم شفافیت همچنین به ایجاد و افزایش فساد اداری، دریافت رشوه و زیرمیزی و انواع موقعیت‌ها در این زمینه نیز دامن خواهد زد.

نکته مهم دیگر آن است که حجم بالایی از طرح‌هایی که موافقت اصولی دریافت می‌کنند، موفق به اخذ مجوز فعالیت نمی‌شوند. با مقایسه آمار کلی تعداد موافقت اصولی و مجوز ایجاد صادره طی سال‌های 1396 تا 1402، می‌توان دریافت که به‌طور میانگین تنها حدود 17 درصد از طرح‌های دارای موافقت اصولی، موفق به دریافت مجوز ایجاد می‌شوند (از 13993 طرحی که موافقت اصولی دریافت کرده‌اند، تنها 2421 مورد از آنها موفق به دریافت مجوز ایجاد شده‌اند).

یکی از مهم‌ترین دلایل عدم صدور مجوز، علی‌رغم دریافت موافقت اصولی، به انصراف سرمایه‌گذاران از ادامه روند کار و اخذ مجوز ایجاد مربوط می‌شود. در واقع به‌طور طبیعی امکان دارد بسیاری از سرمایه‌گذاران در طول فرایند دریافت اخذ مجوز بهره‌برداری، به دلایل متعددی، چون تغییر شرایط اقتصاد کلان، تغییر وضعیت بازار، پیش آمد مسائل شخصی و… از ادامه روند دریافت مجوز و راه اندازی طرح مد نظر منصرف شوند.

3- عدم شفافیت در ارزیابی تاسیسات گردشگری و قابل‌تفسیر بودن شرایط و ضوابط: همان طور که پیش‌تر نیز گفته شد، تمرکز بر روش‌های سنتی نظارت بر فعالیت کسب‌وکارها و عامل‌محور بودن فرایند نظارت، در بسیاری موارد منجر به اعمال سلیقه شخصی کارشناسان ناظر می‌شود. عدم به‌روزرسانی ضوابط درجه‌بندی و ارزیابی ضوابط درجه‌بندی به شیوه کاملاً عامل‌محور از دیگر مواردی است که راه برای اعمال سلیقه فردی باز می‌کند. بد نیست به این نکته هم اشاره شود که آخرین به‌روزرسانی ضوابط ارزیابی و درجه‌بندی اقامتگاه‌های بومگردی به سال 1389 باز می‌گردد و در مورد سایر تاسیسات نیز مربوط به سال 1396 و پیش از آن است، در حالی که در جلسه هیئت مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب‌وکار مورخ 1401.07.23، 23 عنوان کسب‌وکار تاسیسات گردشگری مطابق آیین‌نامه ایجاد، تکمیل، درجه‌بندی و نرخ‌گذاری تاسیسات گردشگری به تصویب رسید، اما پس از گذشت 18 ماه از این جلسه، شرایط راه‌اندازی عنوان از کسب‌وکارهای فوق‌الذکر هنوز شفاف و دقیق نشده و همگی آنها شرایط یکسانی برای صدور مجوز بهره‌برداری دارند.

به این ترتیب، بررسی‌ها نشان داده که چالش‌هایی که بر سر مسیر صدور مجوز تاسیسات گردشگری وجود دارد، ریشه در عدم صراحت قانون یا وجود خلأ قانونی ندارد و معلول عدم اجرای قوانین است، از این رو، با نظارت بیشتر بر روند عمل به قوانین موجود در زمینه صدور مجوزهای کسب‌وکار، اغلب چالش‌های مذکور قابل حل خواهند بود.