در ایران از اواخر دهه 60، رویکرد استفاده از مناطق اقتصادی در قالب مناطق آزاد تجاری صنعتی و مناطق ویژه حراست‌شده که بعدها به مناطق ویژه اقتصادی تغییر نام داد، آغاز شد؛ اما با گذشت حدود 30 سال از اتخاذ این تصمیمات، به نظر می‌رسد در حالت کلی نتایج مورد نظر حاصل نشده و در اقتصاد ایران خبری از توسعه صنعتی و تحولات شگرف به‌دلیل ایجاد مناطق آزاد و ویژه اقتصادی وجود ندارد. این در حالی است که در سال‌های اخیر با ایجاد توافقنامه‌های تجارت ترجیحی و اتحادیه‌های اقتصادی و گمرکی نقش این مناطق نیز کمرنگ شده و نسل مدرن‌تر مناطق ویژه بیشتر به‌سمت ایجاد پارک‌های علم و فناوری و به‌طورکلی به سمت تخصصی شدن حرکت کرده‌اند. در تایید این مدعا نگاهی خواهیم داشت به آخرین اطلاعاتی که توسط دبيرخانه شوراي عالی مناطق آزاد تجاري صنعتی و ويژه اقتصادي منتشر شده است.

به گزارش ترابران، در ادبیات بین‌المللی، مناطق اقتصادی از تعاریف، اهداف، انواع و حتی اسامی متعددی برخوردارند و یافتن یک تعریف واحد بین‌المللی برای آن تقریبا غیرممکن است. اصطلاح (SEZ)  یک عنوان عام است که برای این مناطق در نظر گرفته می‌شود و در ایران نیز دو الگو از مناطق اقتصادی تعریف شده است که عبارتند از مناطق آزاد تجاری صنعتی و مناطق ویژه اقتصادی؛ اما با بررسی تعاریف و اهداف موجود، می‌توان دریافت که این مناطق از یک شاکله کلی تبعیت می‌کنند؛ اغلب مناطق یک یا چند معافیت مالی و مقرراتی را در محدودهای از سرزمین خود اعطا می‌کنند تا به هدف‌های خاصی برسند. این اهداف می‌تواند شامل جذب سرمایه‌گذاری خارجی، تولید و صادرات کالا و خدمات باشد که طبیعتاً با تحقق این اهداف، نتایجی نظیر توسعه منطقه‌ای، افزایش درآمدهای کشور یا افزایش اشتغال پایدار پدید خواهد آمد.

براساس گزارش آنکتاد ( ۲0۱9)، امروزه نزدیک به 5۴00 منطقه ویژه اقتصادی وجود دارد و انتظار می‌رود در سال‌های آینده حداقل 500 منطقه دیگر (تقریباً ۱0 درصد از کل مناطق فعلی) افتتاح شود، اما بررسی روند افزایش تعداد مناطق ویژه یا آزاد اقتصادی از سال ۱986 تا ۲0۱8 نشان می‌دهد از سال ۲00۲ روند توسعه کمی این مناطق کاهنده بوده و در عرصه سیاست‌گذاری تجاری در کشورها ابزارهای دیگری به کار گرفته شده و می‌شود.

مطابق کنوانسیون کیوتو، منطقه آزاد اقتصادی عبارت است از: «قسمتی از سرزمین اصلی که مبادلات کالا در آن از فراتر از محدودیت‌های موجود در سرزمین اصلی در نظر گرفته شده و مقید به قوانین گمرکی و مالیاتی سرزمین اصلی نیستند». در اقتصادهای پیشرفته، نقش مناطق ویژه عبارت است از معافیت‌های تعرفه‌ای و مهم‌تر از آن انبارداری و رویه‌های گمرکی به‌منظور پشتیبانی از زنجیره‌های تامین در نقاط مرزی؛ اما در مقابل، در اقتصادهای در حال توسعه، هدف اصلیSEZ ها به‌طورکلی ساخت، ایجاد تنوع و ارتقای صنایع با جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی است. مطالعه تجربه سایر کشورها نشان می‌دهد که در اغلب کشورها ابتدا منطقه ویژه اقتصادی به‌عنوان نوعی از مناطق آزاد اقتصادی شکل گرفته و در مراحل بعدی، منطقه آزاد تجاری یا منطقه پردازش صادراتی درون همین مناطق ویژه اقتصادی شروع به فعالیت کرده و سپس بنگاه‌های تولیدی مستقر در این مناطق با ابزارهای مختلفی، برای صادرات محصولات تولیدی خود به دیگر کشورها تشویق شده‌اند.

در ایران، پیدایش مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی در مناسبات اقتصاد ایران را می‌توان سال ۱۳69 و آغاز برنامه اول توسعه دانست (مطابق تبصره ۱9 و ۲0 قانون برنامه اول توسعه)، هرچند قانون چگونگی اداره مناطق آزاد در سال ۱۳7۲ و قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی در سال ۱۳8۴ به تصویب رسیدند. به عبارت ديگر قانون تشکيل و اداره مناطق ويژه اقتصادي به‌منظور يکپارچه‌سازي فرآيندها و مقررات ناظر به اين مناطق، حدود 18 سال پس از تکليف ايجاد اين مناطق، تصويب و ابلاغ شده است! در حال حاضر 80 منطقه ویژه اقتصادی به تصویب رسیده که از این میان تعداد ۳0 منطقه فعال است. منظور از فعال بودن، محصورسازي و استقرار گمرک ايران در مناطق ويژه اقتصادي جهت استفاده از مزايا و معافيت‌هاي گمرکی و همچنين وجود آمار عملکرد براي مناطق ويژه است؛ به‌عنوان مثال در منطقه ویژه اقتصادی دارویی برکت که در ساوجبلاغ استان البرز مستقر است، پیش از این فعالیت‌های تولیدی شکل گرفته، اما اخیراً ایجاد 7 منطقه آزاد و ایجاد 13 منطقه ویژه اقتصادی مصوب (۱5/۲/۱۴00) و از مزایای مناطق ویژه اقتصادی برخوردار شده است. البته در اغلب مناطق غیرفعال، علاوه بر عدم استقرار گمرک، هیچگونه فعالیت تولیدی و صنعتی نیز صورت نمی‌گیرد.

مقايسه ماهيت مناطق ويژه و آزاد

مطابق تعاریف و نحوه سیاست‌گذاری پیرامون مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در ایران، این مناطق تفاوت‌های ماهوی با یکدیگر دارند:

الف) مناطق آزاد معمولاً در مرزهای کشور و در مجاورت مبادی عبور کالا (پورت‌های دریایی، بندری، هوایی و جاده‌های ترانزیتی) ایجاد می‌شوند (به‌جز منطقه آزاد فرودگاه امام خمینی که مرز هوایی محسوب می‌شود، مابقی مناطق آزاد ایران در مجاورت مرزهای جغرافیایی ایجاد شده‌اند) اما مناطق ویژه اقتصادی، لزوماً در کنار مرزهای جغرافیایی نبوده و غالباً در عمق کشور ایجاد شده‌اند.

ب) مناطق آزاد تعداد محدود و وسعت بالایی دارند، اما مناطق ویژه اقتصادی از وسعت محدود و تعداد بالایی برخوردارند. در حال حاضر ۱۴ منطقه آزاد با وسعت معین در کشور وجود دارد که بدون محاسبه وسعت منطقه آزاد ماکو (دارای ۳90 هزار هکتار وسعت)، میانگین مساحت مناطق آزاد حدود ۲۴ هزار هکتار است؛ اما از تعداد 80 منطقه ویژه اقتصادی که در کشور وجود دارد، میانگین وسعت مناطق ویژه فعال (۳0 منطقه) حدود ۳/۳ هزار هکتار است.

ج) اغلب مناطق آزاد ایران متاسفانه برخلاف اهداف اصلی و نمونه‌های موفق بین‌المللی، در محدوده‌های شهری و روستایی دارای سکنه ایجاد شده‌اند، اما مناطق ویژه اقتصادی در محدوده‌های تخصصی و فاقد سکنه تاسیس شده‌اند. این در حالی است که ایجاد مناطق اقتصادی در محدوده‌های مسکونی و دارای وسعت بالا، علاوه بر ایجاد مسئولیت‌های جانبی برای سازمان مسئول و انحراف این مناطق از اهداف اصلی خود، نظارت بر جریان کالایی و ارزی را با چالش‌های جدی روبه‌رو کرده و زمینه بروز تخلفاتی نظیر قاچاق کالا و ارز شده است. یکی از موارد اصلی نیز که باعث انحراف کارکرد مناطق آزاد از اهداف اصلی شده است ادغام امور شهری و روستایی با امور اقتصادی مانند تولید و صادرات است. از این جهت عموما مناطق ویژه اقتصادی ایران به مدل‌های بین‌المللی و موفق در نحوه ايجاد و اداره مشابهت بیشتری دارند.

د) مناطق ویژه اقتصادی می‌تواند توسط بخش دولتی و غیردولتی اداره شود، در حالی که سازمان‌های مناطق آزاد، شرکت دولتی محسوب شده و مدیرعامل و اعضای هیئت مدیره مناطق آزاد مستقیماً توسط هیئت وزیران تعیین می‌شوند.

ه) مناطق آزاد، حوزه فعالیت مشخصی ندارند و به‌صورت عام از عنوان مناطق آزاد تجاری صنعتی برای آنها استفاده می‌شود، اما برای بسیاری از مناطق ویژه اقتصادی مخصوصاً مناطقی که پیش از تصویب قانون مناطق ویژه اقتصادی تاسیس شدند، حوزه فعالیت مشخصی تعیین شده است، هرچند برخی از مناطق ویژه مخصوصاً مناطق جدید، مشابه مناطق آزاد فاقد حوزه فعالیت مشخصی هستند، در حالی که در تبصره ۱ ماده ۱ قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی بر اهمیت این موضوع تصریح شده است.

عملکرد اقتصادي مناطق ويژه ايران

هرچند يکی از معضلات اساسی در تحليل مناطق آزاد و ويژه اقتصادي، عدم انتشار آمار و اطلاعات تفکيکی پيرامون عملکرد و پيامدهاي مناطق به‌صورت منظم و در بازه‌هاي زمانی مشخص است، ضمن اینکه در برخی موارد با تناقض آماري هم مواجه هستيم.

از سوی دیگر، يکی از موضوع‌هايی که لازم است در ارزيابی عملکرد مناطق مورد توجه قرار گيرد، نسبت نتايج و دستاوردهاي آنها با اهداف کمی تعيين شده براي مناطق و فاصله بين اين دو در طول دوره عملکردي است. متاسفانه مناطق آزاد و ويژه اقتصادي فاقد برنامه‌هاي هدف‌گذاري‌شده مشخص از سوي قانون‌گذار است و عملاً هر نوع و هر ميزان دستاوردي می‌تواند به‌عنوان شاخص عملکردي مورد توجه قرار گيرد، بدون آنکه مشخص شود آيا ايجاد مثلا 1000 شغل يا صادرات 200 ميليون دلاري در يک منطقه در طول برنامه‌هاي توسعه اقتصادي در مقايسه با اهداف ايجاد منطقه، يک دستاورد مطلوب بوده است يا خير؟

با همه این تفاسیر، براساس اطلاعاتی که توسط دبيرخانه شوراي عالی مناطق آزاد تجاري صنعتی و ويژه اقتصادي ارائه شده، می‌توان نگاهی به اطلاعات عملکردی ۳0 منطقه ویژه اقتصادی با شاخص‌های جذب سرمایه‌گذاری داخلی (ارزی و ریالی)، جذب سرمایه‌گذاری خارجی، میزان واردات و صادرات، تعداد واحدهای تولیدی فعال و میزان اشتغال به تفکیک سال‌های ۱۳9۲ تا ۱۳99 داشت؛ هرچند در برخی از شاخص‌ها، آمار مناطق ویژه اقتصادی بندری به‌صورت تجمیعی اعلام شده و تعدادی از مناطق دیگر در برخی از سال‌ها فاقد اطلاعات عملکردی هستند.

يکی دیگر از نکات قابل توجه در تحليل عملکرد مناطق ويژه اقتصادي، آمار مناطق فعال در حوزه انرژي است؛ به‌گونه‌اي که بخش بزرگی از عملکرد مناطق ويژه در شاخص‌هاي مختلف، مربوط به مناطق ويژه اقتصادي انرژي پارس (عسلويه)، پتروشيمی بندر امام و لاوان است؛ البته در اين ميان، منطقه ويژه لاوان عملکرد محدودتري دارد و حجم عمده‌اي از آمار مختص عملکرد منطقه ويژه انرژي پارس است. لازم به ذکر است حدود 70 درصد صادرات میعانات گازی و مشتقات نفتی کشور از این سه منطقه انجام می‌شود و مقررات منطقه ویژه اقتصادی صرفاً ناظر بر کاهش تشريفات گمرکی است.

جذب سرمايه- در این بخش عملکرد مناطق ویژه اقتصادی در دو سرفصل سرمایه‌گذاری خارجی و سرمایه‌گذاری داخلی قابل ارائه است:

1- سرمايه‌گذاري خارجی: در سال‌های ۱۳9۲ تا ۱۳99، سرمایه‌گذاری خارجی صرفا در ۱7 منطقه ویژه اقتصادی به ارزش 7/3 میلیارد دلار انجام شده که حجم سالیانه آن به‌طور متوسط معادل ۴65 میلیون دلار است و از این میان، حدود 60 درصد مربوط به دو منطقه انرژی پارس و پتروشیمی می‌شود. سایر مناطق ویژه (علاوه بر ۱7 منطقه فوق‌الذکر) فاقد سرمایه‌گذاری خارجی بوده‌اند.

در میانِ این مناطق، منطقه ویژه انرژی پارس، صنایع معدنی و فلزی خلیج‌فارس و لامرد به‌ترتیب با ۲۱6۳، 75۴ و ۳7۲ میلیون دلار بیشترین و منطقه ویژه اقتصادی بوشهر با ۱ میلیون دلار کمترین جذب سرمایه‌گذاری خارجی را داشته‌اند.

براساس آمارهای ارائه شده نسبت سرمایه‌گذاری خارجی در مناطق ویژه اقتصادی به سرمایه‌گذاری خارجی در کل کشور طی سال‌های ۱۳9۱ الی ۱۳99 روند نزولی طی کرده و این مورد هم یکی از ناکامی‌های این مناطق است. نکته قابل توجه نوسان شدید در جذب سرمایه‌های خارجی طی سال‌های مورد بررسی است، به‌گونه‌ای که این رقم از حدود ۲0 درصد در سال ۱۳9۱، به 5۱ درصد در سال ۱۳96 و نهایتا به 5/0 درصد در سال ۱۳99 رسیده است.

2- سرمايه‌گذاري داخلی: طی سال‌های ۱۳9۲ تا ۱۳99 در حوزه ریالی، مجموعاً ۱06 هزار میلیارد تومان سرمایه‌گذاری انجام شده که به‌طور متوسط سالانه 3/13 هزار میلیارد تومان (با احتساب قیمت جاری) خواهد بود. بر اساس نرخ ارز در سال‌های ۱۳9۲ تا ۱۳99، این میزان سرمایه‌گذاری مجموعاً معادل 7/14 میلیارد دلار و به طور متوسط سالانه معادل 8/1 میلیارد دلار است .

مطابق آمار ارائه شده در سال ۱۳99، تنها در این سال به میزان 56 هزار میلیارد تومان (بیشتر از مجموع سرمایه‌گذاری ریالی در ۱۳9۲ تا ۱۳98)، جذب سرمایه‌گذاری داخلی به‌صورت ریالی انجام گرفته است؛ در سال ۱۳99 به میزان ۳۲ هزار میلیارد تومان در منطقه ارگ جدید، ۱9 هزار میلیارد تومان در مجموع 6 منطقه ویژه بندری، 1000 میلیارد تومان در منطقه پیام و مابقی در ۱9 منطقه دیگر سرمایه‌گذاری ریالی انجام شده است. در این سال سهم منطقه ویژه اقتصادی انرژی پارس و لاوان صفر و سهم منطقه پتروشیمی حدود 600 میلیارد تومان است.

متاسفانه آمار سرمایه‌گذاری داخلی، به تفکیک سرمایه‌گذار دولتی و غیردولتی ارائه نشده و همچنین درخصوص پروژه‌های کلان سرمایه‌گذاری، مخصوصاً طرح‌هایی که در سال ۱۳99 و در اوج تحریم‌ها صورت گرفته، اطلاعاتی در دسترس نیست.

سرمایه‌گذاری داخلی به‌صورت ارزی طی سال‌های ۱۳9۲ تا ۱۳99، مجموعاً 4/32 میلیارد دلار بوده که متوسط سالیانه آن حدود ۴ میلیارد دلار خواهد بود. مناطق ویژه اقتصادی انرژی پارس، صنایع معدنی و فلزی خلیج‌فارس، مناطق بندری و لامرد، به‌ترتیب با حدود ۱8، 8/7، 5/4 و 4/1 میلیارد دلار طی سال‌های ۱۳9۲ الی ۱۳99، بیشترین جذب سرمایه داخلی به‌صورت ارزی را به خود اختصاص داده‌اند.

نسبت سرمایه‌گذاری خارجی به داخلی (صرفاً بخش ارزی) در این مناطق، در غالب سال‌های مورد بررسی نه‌تنها کمتر از یک بوده، بلکه روند نزولی را نیز طی کرده است. اين مطلب نشان می‌دهد بخش عمده‌اي از توسعه و رونق اين مناطق ناشی از سرمايه‌گذاري‌ها و منابع داخلی بوده و اين مناطق در جذب سرمايه‌هاي خارجی موفق نبوده‌اند.

مقایسه مجموع سرمایه‌گذاری داخلی در مناطق ویژه اقتصادی (اعم از ریالی و ارزی) با میزان تشکیل سرمایه ثابت ناخالص کل کشور (با قیمت جاری) در سال‌های ۱۳9۲ تا ۱۳99 نشان می‌دهد مناطق ویژه اقتصادی به‌صورت میانگین حدود 4/8 درصد از کل سرمایه‌گذاری داخلی کشور را به خود اختصاص داده‌اند. این نسبت در سال ۱۳98 و ۱۳99 به ترتیب به بیش از ۱۱ و ۱8 درصد رسیده که نشان می‌دهد در این بازه زمانی، سرمایه‌گذاری داخلی در مناطق ویژه اقتصادی نسبت به کل کشور از سرعت بیشتری برخوردار بوده است.

تجارت- در این بخش عملکرد مناطق ویژه اقتصادی در حوزه صادرات، واردات، تراز تجاری و ترانزیت خارجی ارائه می‌شود

1- صادرات: براساس آمار ارائه شده ازسوی دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی، در بازه زمانی سال‌های ۱۳9۲ تا ۱۳99، صادرات (حاصل از تولید در منطقه) تنها از ۲0 منطقه ویژه اقتصادی به خارج از کشور صورت گرفته که میزان آن مجموعا حدود ۱۳8 میلیارد دلار بوده است (متوسط سالانه حدود 2/17 میلیارد دلار).

گفتنی است در سال 1399 صادرات از مناطق ويژه اقتصادي به خارج از کشور برابر با 9 ميليارد دلار بوده است که حدوداً 88 درصد آن، سهم مناطق ويژه حوزه انرژي (انرژي پارس، پتروشيمی و لاوان) است.

به‌جز مناطق انرژی، منطقه ویژه صنایع معدنی و فلزی خلیج‌فارس، سیرجان، سرخس و دوغارون به‌ترتیب با 1/5، 6/1، 2/1 و ۱ میلیارد دلار در مجموع 8 سال گذشته، بیشترین صادرات حاصل از تولید در منطقه را داشته‌اند. براساس داده‌های آماری، نسبت صادرات از کل مناطق ویژه اقتصادی به کل صادرات غیرنفتی کشور، از 50 درصد در سال ۱۳90 به حدود ۲5 درصد در سال ۱۳99 کاهش پیدا کرده است. البته اگر صادرات از مناطق ويژه انرژي از آمار صادرات اين مناطق کسر شود، رقم صادرات از مناطق ويژه در سال 1399 بدون احتساب مناطق انرژي حدود يک ميليارد دلار است که نسبت به سرزمين اصلی حدوداً 4 درصد خواهد بود.

براساس آمارها طی سال‌های ۱۳90 الی ۱۳99 میزان صادرات از مناطق ویژه اقتصادی به‌رغم جهش نرخ ارز از ۲۲ میلیارد دلار در سال ۱۳90 به رقم حدوداً 9 میلیارد دلار کاهش یافته است.

2- واردات: در بازه زمانی سال‌های ۱۳9۲ تا ۱۳99، مجموعاً 13/38 میلیارد دلار کالا از خارج کشور به محدوده مناطق ویژه اقتصادی وارد شده که متوسط سالیانه آن معادل7/4 میلیارد دلار است. از این میان، حدود ۱6 میلیارد دلار (معادل ۴۲ درصد) سهم مناطق ویژه حوزه انرژی است؛ از این رو متوسط واردات به محدوده سایر مناطق ویژه اقتصادی، معادل 6/2 میلیارد دلار خواهد بود.

هرچند آمارها نشان می‌دهد تراز تجاری مجموع مناطق ویژه اقتصادی در مجموع 8 سال 9۲ تا 99، مثبت 9۱ میلیارد دلار بوده، در صورتی که مناطق ويژه حوزه انرژي از آمار صادرات و واردات تفکيک شود، اين مناطق چندان هم در صادرات موفق عمل نکرده‌اند؛ به‌گونه‌ای که بدون احتساب عملکرد مناطق ویژه حوزه انرژی، تراز تجاري مناطق ويژه اقتصادي در بازه زمانی مذکور 4- ميليارد دلار است.

3- ترانزيت خارجی: آمار ترانزیت خارجی فقط برای سال ۱۳99 ارائه شده که براساس آن ۱۲76 میلیون دلار ترانزیت خارجی انجام گرفته است؛ بیش از 99 درصد ترانزیت خارجی سهم 6 منطقه ویژه اقتصادی بندری (بنادر امام خمینی، امیرآباد، بوشهر، شهید رجایی، نوشهر و آستارا) بوده و پس از آن، مناطق دوغارون، سهلان و انرژی پارسیان به‌ترتیب با 79۳، 6۴۲ و 6۴0 میلیون دلار دارای بیشترین حجم ترانزیت خارجی هستند.

تعداد واحد توليدي- مطابق آمار ارائه شده، تا پایان سال ۱۳99 تعداد 5۱9 واحد تولیدی فعال در مناطق ویژه اقتصادی کشور وجود دارد که تعداد ۱۱6 واحد (حدود ۲۲ درصد) آن سهم مناطق ویژه حوزه انرژی است. به‌جز مناطق انرژی، منطقه ویژه اقتصادی سلفچگان و بوشهر بهترتیب با 8۱ و ۴۳ واحد، دارای بیشترین واحد تولیدی فعال هستند. بر این اساس به‌طور میانگین در هر منطقه ویژه اقتصادی تعداد ۱8 واحد تولیدی فعال مستقر است.

اشتغال- براساس گزارش دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی، تا پایان سال ۱۳99 حدود ۱۴5 هزار نفر در این مناطق شاغل بودند که از این میان، تعداد ۱0۳ هزار نفر در واحدهای تولیدی، ۲5 هزار نفر به‌صورت پیمانکاری، ۱۱ هزار نفر در واحدهای خدماتی، 6 هزار نفر در سازمان‌های مسئول منطقه و 68۱ نفر در واحدهای بازرگانی اشتغال دارند .

میزان 80 درصد اشتغال در واحدهای تولیدی و 65 درصد کل اشتغال مناطق سهم مناطق انرژی است. لذا متوسط اشتغال در سایر مناطق ویژه اقتصادی (مناطقی که در حوزه انرژی فعال نیستند) حدود 7/1 هزار نفر است.

آسيب‌شناسی مناطق ويژه اقتصادي

1- غيرفعال ماندن مناطق ويژه اقتصادي مصوب: مطابق بررسی‌های صورت گرفته، عدم تمایل شرکت‌های دولتی و غیردولتی جهت پذیرش مسئولیت سازمان مناطق ویژه اقتصادی، یکی از اصلی‌ترین علت‌های غیرفعال ماندن بسیاری از مناطق ویژه است؛ هرچند برخی از مناطق نیز به‌رغم تعیین سازمان مسئول، هنوز غیرفعال هستند. این موضوع می‌تواند ریشه در سه عامل داشته باشد؛ ابتدا عدم توانمندي سازمان متولی تعيين‌شده؛ دوم عدم همکاري بخش‌هاي دولتی مخصوصاً در تامين زيرساخت‌هاي مورد نياز و سوم عدم صرفه اقتصادي راه‌اندازي و فعاليت منطقه ويژه مصوب.

عدم صرفه اقتصادی، دلایلی نظیر مکان‌یابی ناصحیح، دورافتادگی از زیرساخت‌ها و صنایع پسینی و پیشینی، یا حضور نواحی و شهرک‌های صنعتی موفق و مجهز به زیرساخت‌های مورد نیاز در استان یا شهرستان منطقه ویژه مصوب دارد. این در حالی است که مطابق مصوبه دولت با موضوع «برنامه راهبردي ارتقاي سلامت نظام اداري و مقابله با فساد در مبادلات مرزي» به تاریخ 08/09/1394، دبيرخانه شوراي عالی مناطق آزاد و ويژه اقتصادي موظف به ارائه پيشنهاد حذف مناطق ويژه اقتصادي فاقد توجيه اهداف مصوب (ظرف 6 ماه) شده که همچنان اقدام لازم در اين زمينه صورت نگرفته است. حال سؤال اصلی اینجاست که با توجه به غیرفعال و ناموفق بودن تعداد زیادی از مناطق ویژه اقتصادی که علل آن نیز قابل احصا بوده و می‌توان در قانون پیش‌بینی و پیشگیری کرد، علت تمایل مسئولان به افزایش مناطق ویژه اقتصادی چیست؟ برای پاسخ به این سوال باید فرآیند تصویب مناطق ویژه اقتصادی را بررسی کرد.

2- اقتصاد سياسی فرآيند ايجاد مناطق ويژه اقتصادي: مطابق تبصره ۲ ماده ۱ قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی، ایجاد مناطق جدید منوط به تصویب مجلس شورای اسلامی است. بر این اساس با ارائه لایحه ازسوی دولت به مجلس یا ارائه طرح توسط نمایندگان مجلس، امکان ایجاد مناطق ویژه جدید وجود خواهد داشت.

حالا بهتر است نگاهی داشته باشیم به بررسی فرآیندی عملی که در خصوص تشکیل اغلب این مناطق در ایران طی شده است؛ به‌عنوان مثال، لایحه ایجاد 7 منطقه آزاد تجاری – صنعتی و ۱۲ منطقه ویژه اقتصادی در تیرماه سال ۱۳95 به مجلس تقدیم شد، اما با رایزنی نمایندگان مجلس، تعداد مناطق پیشنهادی تدریجاً افزایش پیدا کرد؛ تا جایی که مصوبه نهایی در تاریخ ۱۱/06/۱۳97 شامل 8 منطقه آزاد و ۱0۳ منطقه ویژه اقتصادی شد! (۱۳ منطقه ویژه اقتصادی در لایحه دولت و 90 منطقه ویژه اقتصادی به پیشنهاد نمایندگان مجلس).

در قانون ایجاد یک منطقه آزاد تجاری صنعتی و ۲۳ منطقه ویژه اقتصادی مصوب 0۴/07/۱۳89 نیز فرآیند مشابهی طی شد؛ یعنی ایجاد مناطق ویژه صرفا با ارائه نام استان یا شهرستان حوزه انتخابی، بدون توجه به امکان‌سنجی، مطالعات پشتیبان، تعیین سازمان مسئول توانمند و مکان‌یابی مناسب!

به عبارت دقیق‌تر، در فرآیند مذکور غالباً بر رایزنی با دولت (جهت ارائه لایحه) یا با نمایندگان مجلس جهت ارائه طرح و تصویب آن تمرکز می‌شود و هرچند شورای نگهبان در مواردی براساس این تحلیل، اقدام به بازگرداندن مصوبات مجلس در خصوص مناطق ویژه کرده، اما عملاً در بسیاری از موارد، تصویب مناطق ویژه اقتصادی بدون تعیین نقشه صورت گرفته و در مصوبه مجلس صرفا به ذکر نام استان یا شهرستانی که دولت موظف به ایجاد منطقه ویژه اقتصادی در آن است، اکتفا شده است.

در چنین شرایطی، ایجاد مناطق آزاد و ویژه اقتصادی که از امتیازات و معافیت‌هایی برخوردارند، مخصوصاً در مناطق محروم و کمتر برخوردار، طبیعتا برای مسئول و مردم آن مناطق مطلوبیت خواهد داشت؛ هرچند در بلندمدت آثار مطلوب از تصویب مناطق جدید حاصل نشود؛ بنابراین چرا مسئول آن منطقه از ارائه نام شهرستان متبوع خود جهت ایجاد مناطق ویژه خودداری کند، حال آنکه سایرین، نام محدوده مورد نظر خود را به لیست مناطق جدید اضافه کرده‌اند! بنابراين گسترش بی‌ضابطه مناطق اقتصادي (آزاد يا ويژه) صرفاً از منظر ترجيحات منطقه‌اي و اقتصاد سياسی قابل تحليل و بررسی است و در این فضا بحث‌های کارشناسی کمتر مورد توجه قرار می‌گیرد.

در عین حال، گسترش کمی و جغرافیایی مناطق اقتصادی (اعم از آزاد یا ویژه) از سیاست‌های اقتصاد باز محسوب می‌شود و چنانچه سیاست تجاری کشور به‌گونه دیگری و در تضاد با سیاست‌های مناطق ویژه اقتصادی دنبال شود این مناطق بدون تعامل با جهان خارج، مناطقی صرفاً در حد شهرک‌های صنعتی باقی می‌ماند و در میان مدت بدون اینکه به جذب سرمایه‌ها و منابع مالی خارجی منجر شوند، به‌دلیل معافیت‌های مالیاتی اعطا شده باعث کاهش درآمدهای دولت خواهد شد.

4- افزايش زمينه تخلفات (قاچاق کالا، فرار مالياتی و …): درست است که مناطق ویژه اقتصادی نسبت به مناطق آزاد از معضلات کمتری برخوردارند، اما تخلفاتی در حوزه قاچاق کالا و فرار مالیاتی گریبانگیر مناطق ویژه اقتصادی نیز بوده است؛ به‌عنوان مثال مطابق تبصره ۱ ماده 8 قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی، ورود کالاهای داخلی به این مناطق جزء حمل داخلی محسوب می‌شود و نیازمند کنترل‌های گمرکی نیست، بنابراین با توجه به اینکه کالاهای خارجی وارد شده به مناطق نیز از شمول قانون امور گمرکی خارج هستند، امکان ورود این کالاها به سرزمین اصلی به‌جای کالاهای داخلی کاملاً محتمل است، کما اینکه در برخی از مناطق ویژه اقتصادی این تخلف رخ داده است.

در حوزه خرید و فروش مواد پتروشیمی نیز تخلفات متعددی به‌منظور سوءاستفاده از معافیت مالیات بر ارزش‌افزوده در مناطق ویژه اقتصادی شناسایی شده است؛ مواد پتروشیمی در محیط بورس به فروش می‌رسند و بعضاً محل تحویل خوراک پتروشیمی به‌صورت صوری در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی اعلام شده و از پرداخت مالیات بر ارزش افزوده معاف می‌شوند، اما در واقعیت این معامله و تحویل کالا در سرزمین اصلی صورت می‌گیرد (مطابق اظهارنظر رئیس وقت سازمان امور مالیاتی در سال ۱۳96 حدود ۳900 میلیارد تومان فرار مالیاتی از این طریق شناسایی شده است).

همان‌گونه که پیش‌تر اشاره شد، مناطق ویژه اقتصادی فعال به‌دلیل وسعت محدود، استقرار گمرک ایران در مبادی مناطق، عدم حضور محدوده‌های مسکونی در منطقه، ممنوعیت خرده‌فروشی و عدم معافیت واردات کالای همراه مسافر، تعیین حوزه فعالیت تخصصی برای اغلب مناطق، تعیین سازمان متولی مرتبط و نسبتاً توانمند و عدم وابستگی درآمد مناطق به واردات، از معضلات کمتری نسبت به مناطق آزاد تجاری صنعتی برخوردار بوده و در برخی از شاخص‌ها نیز دارای عملکرد بهتری هستند؛ اما با این حال وجود حدود 50 منطقه ویژه اقتصادی غیرفعال و چندین منطقه فعال با شاخص‌های عملکردی محدود، نشان می‌دهد ادامه فعالیت و گسترش مناطق ویژه اقتصادی نیازمند بازنگری است.