ترابران- پس از مجادلات بسیار بین وزارت صمت و گمرک، معاون اقتصادی رییس‌جمهور طی نامه شماره 80203 در تاریخ 14/7/99 به طور مستقیم به رییس کل گمرک اعلام کرد در اجرای مصوبات جلسه یکصد و هفتادم ستاد هماهنگی اقتصادی، تبادل اطلاعات با بازرگانان و دستگاه‌های ذی‌ربط در فرآیند تجارت (از جمله دریافت اظهار کالا و مجوزهای ترخیص) را صرفا از طریق سامانه جامع تجارت به انجام برساند و وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است اطلاعات مورد نیاز گمرک را در سامانه جامع تجارت از بازرگانان و دستگاه‌های مربوط دریافت و دسترسی گمرک را به این اطلاعات به‌صورت برخط فراهم کند. این دستور که البته واکنش وزیر امور اقتصادی را در پی داشت، در همان روز در نامه‌های جداگانه‌ای به پنج وزیر، رییس بانک مرکزی و دبیر شورای عالی مناطق آزاد تجاری، صنعتی و مناطق ویژه نیز ابلاغ شد.

ماجرا از این قرار است که در سال‌های گذشته دو سامانه مستقل از یکدیگر در زمینه تجارت فرامرزی، طراحی، پیاده‌سازی و اجرا شده‌اند؛ یکی سامانه جامع گمرکی و دیگری سامانه ثبتارش که سامانه اخیر در ادامه راه و با گسترش اهداف آن به سامانه جامع تجارت تبدیل شده است.

هر کدام از این سامانه‌ها بر پایه مقررات و قوانین بالا دستی پیاده‌سازی شده و بنا بوده به مرجعی در تجارت فرامرزی تبدیل شوند، اما در حال حاضر و مطابق سیاست‌های اعلامی مقرر است تا سامانه جامع تجارت به عنوان سامانه مرکزی محسوب شده و تمامی سامانه‌های دیگر منحصرا از طریق این سامانه به تبادل اطلاعات بپردازند. اکنون به تشریح برخی مشکلات ناشی از این اقدام می‌پردازیم.

 اصغر مظاهری

عضو هیات‌مدیره اتحادیه کارگزاران گمرکی

در سال‌های گذشته از نظر بسیاری از متخصصان، دو مانع بزرگ در تسهیل تجارت فرامرزی، کارت بازرگانی و ثبت سفارش بوده است. در قانون مقررات صادرات و واردات نیز از ثبت سفارش به عنوان یک ثبت آماری و نه یک مجوز نام برده شده است،‎ بنابراین با فرض رفع برخی محدودیت‌های ناشی از تحریم و تبادلات بانکی، ثبت سفارش با شکل فعلی در تجارت جایی نخواهد داشت. همچنین در خصوص کارت بازرگانی و ناهنجاری‌های اقتصادی ناشی از آن در سال‌های اخیر خبرهای زیادی شنیده‌اید. شماره این کارت در حال حاضر همان شناسه ملی اشخاص حقیقی یا حقوقی است.

در اینجا نمی‌خواهیم به جزئیات نکات مثبت و منفی این دو ابزار تجاری بپردازیم بلکه نکته اصلی این است که سامانه جامع تجارت به عنوان نسل جدید سامانه ثبتارش، بر پایه ثبت سفارش بنا شده است. استفاده از آن به عنوان مرجع تجاری و الزام تمامی سازمان‌ها به ارتباط با آن ناخودآگاه فرآیندهای تجاری کشور را به سمت ثبت سفارش محوری پیش می‌برد و دیگر نظام اقتصادی کشور به لحاظ تکنیکی باید حذف این دو مانع بزرگ را حتی با رفع این محدودیت‌ها فراموش کند.

حذف شفافیت به بهانه ایجاد آن

شفافیت در معنای عام و با هدف افزایش نظارت‌پذیری سه معنای جداگانه و خاص را در برمی‌گیرد:

1- افزایش نظارت‌پذیری توسط ذینفعان: این بخش از شفافیت که منظور اصلی قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات خصوصا مواد 2، 5 و فصول دوم و سوم آن است اتفاقا خیلی مورد علاقه سازمان‌ها نیست. برای این اکراه نیز دو دلیل متصور است، نشر اطلاعات سازمان‌ها، رانت اطلاعات را از بین می‌برد و منافع کارکنان اداری را در اعمال تبعیض‌آمیز مقررات و فروش قوانین به ذی‌نفعان در خطر قرار می‌دهد. دلیل دوم هم این است که انتشار اطلاعات باعث افشای خطاهای سازمانی و اقدامات فراقانونی آنها می‌شود و طبیعی است که سری که درد نمی‌کند را دستمال نبندند.

رای مدیران دولتی، عادت ذی‌نفعان به دسترسی به اطلاعات از عادات خطرناکی است که بایستی جلوی رشد آن را از سرچشمه گرفت. وقتی هیچ اطلاعاتی منتشر نشود، بدها هم در امان خواهند بود.

یکی از ایرادات انتقال مرکزیت سامانه‌ها به سامانه جامع تجارت همین نکته است. در حال حاضر، مطابق قانون، کالاها به سه دسته مجاز، مجاز مشروط و ممنوع تقسیم می‌شوند، فهرست این کالاها، همچنین مقررات سایر سازمان‌ها در خصوص صادرات و واردات آنها، بایستی مطابق مواد 4 و 5 قانون مقررات صادرات و واردات و همچنین مواد 2، 3، 4، 6 و 7 آیین‌نامه اجرایی آن در مواعد مقرر به وزارت صمت اعلام و مطابق مقررات معمول نظیر ماده 2 و 3 قانون مدنی و همچنین تاکید قانونگذار در قوانین خاص در فرصت‌های لازم به اطلاع عموم برسد. ادغام وظیفه سیاست‌گذاری و اجرا نظیر آنچه تاکنون هم در سامانه جامع تجارت سابقه داشته، موجب می‌شود تا این وزارتخانه بیش از پیش به این حق قانونی مردم بی‌اعتنا شده و مصوبات جدید را بدون اعلان عمومی و بدون رعایت فرصت‌ها و به دور از چشم افکار عمومی، در سامانه اعمال و آنها را اجرایی کند.

2- افزایش نظارت‌پذیری توسط نهادهای نظارتی: این بخش جزو مطالبات حکومتی است. انجام این امر در گذشته بیشتر بر اساس درخواست سازمان‌های نظارتی بود که دریافت گزارشات مربوط به آنها حجم زیادی از امور روزمره کارکنان سازمان‌ها را به خود اختصاص می‌داد، ضمن اینکه اعتماد به این اطلاعات نیز همواره مورد تردید قرار داشت. دسترسی مستقیم سازمان‌های نظارتی به داده‌های سازمان‌ها، هم به کاهش مکاتبات بین‌سازمانی و هم به افزایش اطمینان از صحت گزارشات دریافتی کمک می‌کند. بر خلاف آنچه ادعا می‌شود با تدارک ابزار و سرویس‌های لازم نرم‌افزاری، امکان نظارت مستقیم سازمان‌های نظارتی بر داده‌های تجارت فرامرزی، صرف‌نظر از اینکه سرور در کدام سازمان باشد میسر است.

3- افزایش اعتماد به رویه‌های در حال اجرا: این بخش از شفافیت، بخش بسیار مهم و حساسی است. اعتقاد عمومی بر این است که با اجرای سامانه‌ها، از آنجا که اجرای رویه‌های عملیاتی از حالت دستی به سیستمی تغییر پیدا می‌کند، می‌توان به‌طور کامل از صحت عملیات اطمینان داشت، اما نکته اینجا است که هر رویه پیاده شده در سامانه، مشتمل بر دو بخش کدهای برنامه‌نویسی و پارامترهای اجرایی است. اگرچه بخش کدهای برنامه‌نویسی شده از ثبات نسبی برخوردار هستند، اما نتایج به‌دست آمده از اجرا، شدیدا وابسته به مقادیر پارامترهایی است که ورودی این توابع و رویه‌ها محسوب می‌شوند و با تغییر لحظه‌ای آنها کل نتیجه تغییر می‌یابد.

این یکی از نکات کلیدی به منظور اعمال شفافیت در خصوص سازمان‌های نظارتی است. فاجعه ثبت سفارش خودروها در سامانه تجارت را به خاطر بیاورید که نظم وزارت صمت را آنچنان بر هم زد که هنوز به حالت پیشین بازنگشته است! با محور شدن سامانه جامع تجارت، این خطر همیشه در کمین نظام اقتصادی کشور خواهد بود که با اعمال تغییرات موقت و بدون اطلاع‌رسانی قبلی، هم بستر لازم برای تخلفات و هم همزمان ابزار کافی برای مخفی کردن آن در اختیار افراد سودجو قرار داشته باشد.

تجربه دیگران و مسئولیت جهانی گمرک

تا آنجا که به استفاده از تجربیات سایر کشورها برمی‌گردد، ایالات متحده امریکا، اتحادیه اروپا و کشورهای بسیاری نظیر تانزانیا، غنا، استرالیا، توگو، نیجر، اکوادور، سنگال، کونگو، بورکینافاسو، بنگلادش و آنگولا، ثبت این اطلاعات در سامانه‌های با مدیریت گمرک و در فرم‌های گمرکی انجام می‌شود (رجوع کنید به گزارش 13055 مرکز پژوهش‌های مجلس در سال 1392).

گمرک سازمانی با مسئولیت‌های بین‌المللی متعدد است. لزوم انطباق با مقررات سازمان جهانی گمرک، رعایت کنوانسیون‌های بین‌المللی همچنین توافقات دو یا چندجانبه و تغییرات اعمال شده توسط آنها در مقررات داخلی و رویه‌های حاکم ایجاب می‌کند تا این سازمان با انعطاف بالا و به‌سرعت نسبت به پیاده‌سازی رویه‌های جدید و یا اصلاح رویه‌های جاری اقدام کند. افزایش وابستگی سامانه جامع گمرکی به سامانه جامع تجارت، یقینا در پیاده‌سازی این تغییرات مشکلات جدیدی ایجاد نموده و باعث کندی در انجام وظایف آن می‌شود.

حذف مسئولیت‌پذیری

اگرچه ماده 78 قانون تجارت الکترونیک، تکلیف سازمان‌های دولتی را در جبران خسارت ذی‌نفعان مشخص کرده است، اما به نظر نمی‌رسد تاکنون نسبت به اجرای آن اقدام موثری انجام شده باشد. با این حال حداقل در زمان‌های قطع سیستم یا بروز مشکل، ذینفعان به گمرکات اجرایی یا ستادی مراجعه و نسبت به اعلام مشکل اقدام می‌کردند و سازمان مربوطه خود را موظف به رفع مشکل می‌دانست و یا تمهیدات لازم برای حفظ حقوق قاونی ذینفعان را در نظر می‌گرفت (اگرچه خسارتی پرداخت نمی‌کرد!)، اما با انتقال درگاه ارتباطی سامانه جامع گمرکی به سامانه جامع تجارت، این حداقل نیز از دست خواهد رفت و صاحبان کالا بدون متولی خاص بین دو سازمان سرگردان خواهند شد.

واقعیت این است که در بین سازمان‌های دخیل در تجارت خارجی، تنها در گمرکات اجرایی حساسیت (نسبی) در خصوص زمان انجام کار وجود دارد و سایر سازمان‌ها صرفا در قبال انجام یا عدم انجام آن خود را مسئول می‌دانند. نگاهی به نحوه ارزیابی جهانی از روند تجارت فرامرزی به طور مثال در تشریح روش‌های زمان‌سنجی در Doing business صحت این مدعا را اثبات می‌کند، در این روش‌ها صراحتا چنانچه انجام عملی در ساعت هشت صبح آغاز و در انتهای روز جاری تمام شود هشت ساعت و چنانچه در آن روز به اتمام نرسد و روز بعد در ساعت هشت صبح پایان یابد 24 ساعت منظور خواهد شد؛ اما نیاز به توضیح نیست که در سازمان‌هایی نظیر مرکز توسعه صادرات، دفاتر فنی وزارت صمت، بانک مرکزی، بانک‌های عامل، استاندارد و سایر سازمان‌های مرتبط اصولا این مفاهیم قابل درک نبوده و در زمان طرح یا با برخورد طلبکارانه مواجه می‌شوید و یا در بهترین حالت مورد استهزاء قرار می‌گیرید.

بنابراین با توجه به حساسیت اجرایی گمرکات، هرگونه ارتباط غیرمستقیم آخرین قطره‌های مسئولیت‌پذیری را در سازمان از بین خواهد برد و به کلی روند کار را مختل خواهد کرد. هم اکنون و با اجرای نیم‌بند این اتصال نیز بازدهی سامانه جامع گمرکی به میزان قابل‌توجهی کاهش یافته و هیچ شخص یا واحد مشخصی در هیچکدام از این سازمان‌ها نیز مسئولیتی در این موارد قبول نمی‌کنند.

یکی دیگر از نکات مهم، تاثیر حقوقی اقدامات هر یک از طرفین در زمان و مکان اقدام، موضوع فصل چهارم قانون تجارت الکترونیک است. مهلت‌های تعیین شده در قانون امور گمرکی در زمینه‌های مختلف، بسیار مهم و دربردارنده تکالیف و مسئولیت‌های حقوقی و حتی کیفری است. ارسال پیام از سوی هر یک از طرفین گمرک یا ذی‌نفعان به سامانه جامع تجارت و عدم ارسال به موقع این سامانه به طرف مقابل دقیقا چه حکمی در پی خواهد داشت؟!

آیا گمرک به عنوان یک سازمان حاکمیتی، این ادعا را از ذی‌نفع خواهد پذیرفت که وی در زمان مقرر پیام خود را ارسال کرده است و یا بدتر از آن ادعای قطع بودن آن سامانه و عدم امکان ارسال به دلیل قطعی را خواهد پذیرفت؟ در ابتدای سال جاری و با افزایش موج بیماری کرونا، مکاتبات معمول سازمان‌ها ممنوع و مقرر شد مکاتبات صرفا از طریق سامانه دولت الکترونیک انجام گردد، آیا گزارشی از اختلال‌های ایجاد شده در این زمینه تهیه شده است؟ آنجا هم همانگونه که گفته شد فقط به ارسال یا عدم ارسال توجه شد و تاخیرات ناشی از ارسال اصولا در نزد سازمان‌های ذیربط اهمیتی نداشته است، اما در مورد گمرک مسئله کاملا متفاوت است و هر ساعت تاخیر متضمن خسارات مالی هنگفت خواهد بود.

آنچه گذشت تنها برخی از نگرانی‌های اولیه در زمینه مرکزیت سامانه جامع تجارت در امور گمرکی بود. مشکلات قانونی، حساسیت‌های مربوط به امنیت سایبری در وضعیت فعلی کشور، انتخاب مدل‌های متمرکز یا گسترده ذخیره اطلاعات و حتی سرمایه‌گذاری بر روی وزارتخانه‌ای که هنوز تکلیف ادغام و تفکیکش مشخص نیست را هم بایستی در این تصمیم مورد نظر قرارداد.

پیشنهاد می‌شود چرخه‌های تجارت فرامرزی و تجارت داخلی از یکدیگر تفکیک و اولی به گمرک و دومی به صمت واگذار گردد، با این ترتیب ضمن مشخص شدن مسئول اجرایی هر حوزه، تداخل مدیریتی به حداقل کاهش یافته نظارت سازمان‌های نظارتی نیز به شیوه بهینه اعمال خواهد شد. همچنین خروجی سامانه جامع گمرکی به عنوان یکی از ورودی‌های سامانه جامع تجارت در مدیریت تجارت داخلی و سامانه جامع انبارها تبدیل می‌گردد.