سرگذشت طرح جامع حمل‌ونقل، به‌خودی‌خود نمایانگر آن است که در سیستم مدیریتی و حکمرانی ایران، نه‌تنها پروژه‌های عملیاتی و اجرایی در گردونه زمان گرفتار می‌شوند بلکه پروژه‌های مطالعاتی نیز اگر دست مدیران را از صدر تا ذیل در لابی‌گری‌ها ببندد، به دور باطل گرفتار خواهد شد. چنان‌که طرح مطالعاتی فرانسوی‌ها را در پستو گذاشتیم و تدوین طرح جدید را به سازمان برنامه‌وبودجه و در نهایت هم وزارت راه سپردیم که همچنان سعی باطل می‌‎کنند. بسیاری از صاحب‌نظران معتقد هستند که اصلی‌ترین دلیل طولانی شدن روند تدوین و تصویب طرح جامع حمل‌ونقل، این است که چنین طرحی راه بر اعمال نفوذ نگاه‌های غیرملی، غیرراهبردی، موضعی و جزیره‌ای می‌بندد؛ بنابراین در غیاب آن، عرصه تصمیم‌گیری جولانگه سیاستمداران و ساحت تصمیم‌سازی میدان تاخت‌وتاز بودجه‌خواران شده؛ به این صورت آنها هر نقشی بکشند و هر طرحی بریزند، چاه ویلی است که بودجه عمرانی را می‌بلعد و به توسعه نمی‌انجامد. نمونه آن را هم کم نداریم. حالا برای خروج از این گرداب، یافتن مسیر توسعه و دستیابی به منابع مالی جدید چه باید کرد؟ ترابران در همین زمینه، میزگردی را با همراهی مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی و با حضور صاحب‌نظران خبره در این حوزه برگزار کرد. آنها متفق‌القول بودند که باید به خودمان بیاییم، هوشیار شویم، غفلت چند دهه‌ای را کنار بگذاریم و هرچند دیر اما به فوریت جلوی زیان بیشتر را بگیریم و با تاباندن نور عقلانیت از تاریکخانه کنونی به درآییم و طرح جامع حمل‌ونقل را به شیوه‌ای معقول و ضمانت اجرایی از دولت مطالبه کنیم.

 ترابران: نظر به اینکه یک طرح جامع در هر حوزه‌ای باید تصمیمات فردی، سلیقه‌ای و هیجانی را ریشه‌کن و راه مستقیمی برای حرکت نهادهای ذی‌ربط آن حوزه و همچنین روش و میزان اختصاص بودجه به پروژه‌های اولویت‌دار را تعریف کند، چرا طرح جامع حمل‌ونقل ایران همچنان پس از 20 سال بلاتکلیف است؟ چه چالش‌هایی برای تهیه و تصویب طرح جامع حمل‌ونقل وجود داشته و دارد؟ علاوه بر این، با توجه به زمان از دست رفته و تحولاتی که در این حوزه رخ داده، چه تغییراتی باید در متن پیش‌نویس طرح صورت گیرد تا بتواند برای آینده حمل‌ونقل مفید باشد؟

دکتر سیدعلیرضا سیدوکیلی، عضو هیئت‌علمی مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی: اجازه بدهید در ابتدا، از تاریخچه کار شروع کنیم، واقعیت این است که طرح جامع حمل‌ونقل کشور از 20 سال گذشته که از سازمان برنامه‌وبودجه وقت به وزارت راه و ترابری وقت آمد تا امروز -که تهیه آن در وزارت راه و شهرسازی در مراحل پایانی است- یک دوران سینوسی شدید 20 ساله را پشت سر گذاشته است.

در دهه 70، در حالی که خود سازمان برنامه‌وبودجه یک طرح جامع حمل‌ونقل تهیه کرده بود، وزیر راه و ترابری وقت اعتقاد داشت که باید مشاور خارجی داشته باشیم. البته این ایده و خط‌مشی داشتن مشاور خارجی به دهه 40 برمی‌گردد که سرانجام باعث شد فرانسوی‌ها یک طرح جامع برای کشورمان تهیه کنند.

به هر حال، این بار هم هلدینگی از مشاوران فرانسوی به ایران آمدند و یک مشاور ایرانی در قالب یک شرکت مادرتخصصی به نام شرکت مهندسی مشاور مترا با آنها جوینت شد تا انتقال دانش نیز صورت گیرد و دیگر برای به‌روزرسانی طرح نیازی به خارجی‌ها نباشد، بنابراین طرح بسیار کلان شد و از آنجا که طرح‌های کلان دستخوش تغییرات کلان هم می‌شوند، در این نمونه نیز با تغییر وزیر، شرایط کاملاً دگرگون شد. بعدها نیز با اتمام بودجه، منابعی برای این کار تزریق نشد و پروژه مذکور تا پایان دوره وزارت آقای بهبهانی و دولت آقای احمدی‌نژاد متوقف ماند؛ بنابراین عملاً آغاز مجدد این طرح به دوران وزارت آقای آخوندی مربوط می‌شود که با تشکیل معاونت حمل‌ونقل، کار روی این برنامه دوباره آغاز شد و خوشبختانه این جریان در زمان وزرای بعدی یعنی آقای اسلامی، مرحوم قاسمی و آقای بذرپاش ادامه یافت. در واقع، آنچه امروز می‌بینیم محصول فرآیند آغازشده‌ از همان دوره است. به بیان دیگر، در یک مقطعی این طرح با 70 تا 80 درصد پیشرفت به نقطه صفر رسید و دوباره آغاز شد که اکنون در حد 80 تا 90 درصد پیشرفت قرار دارد.

البته آقای آدم‌نژاد، معاون حمل‌ونقل وقت وزارتخانه، فاز 2 طرح را به سازمان‌های تابعه وزارتخانه سپرد که اگرچه از نظر تکنیکال کار اشتباهی بود، زیرا باید کار به‌صورت یکپارچه پیش می‌رفت، اما از نظر مدیریتی تصمیم درستی بود، چراکه دیگر از گزند تغییر وزیر و به تبع آن تغییر ردیف‌های بودجه سنواتی در امان ماند و در نهایت، اکنون در چنین موقعیتی ایستاده‌ایم.

مهندس خدایار خاشع، دبیر کمیته شرکت‌های سرمایه‌گذار در آزادراه‌ها: اصولاً طرح‌های جامع در همه زمینه‌ها حتی حمل‌ونقل، دست اولین کسانی را که می‌بندد خود وزیر و مسئولان مربوطه است، زیرا در زمان اخذ رأی اعتماد یا رأی مثبت در زمان استیضاح، به درخواست و انتظار نمایندگان ده‌ها طرح جدید شکل می‌گیرد و بنابراین دغدغه هر مسئول و وزیری، یافتن راه چاره برای پاسخگویی به چنین انتظاراتی خواهد بود. به همین دلیل در هنگام ترک مناصب و مشاغل خود، نه‌تنها پروژه‌های ناتمام پیشرفت اندکی دارند، بلکه تعداد بسیار زیادی هم به آنها اضافه شده است؛ فرقی هم نمی‌کند که اصلاح‌طلب باشند یا اصول‌گرا. این اتفاقی است که می‌افتد.

بنابراین اگرچه ممکن است بدبینانه به نظر برسد، ولی فکر می‌کنم که این طرح علی‌رغم دوران سینوسی که پشت سر گذاشته و همه زحماتی که کشیده شده و با وجود اینکه بودنش بهتر از نبودنش است، حتی اگر تصویب هم شود، بایگانی خواهد شد و به مرحله اجرا نخواهد رسید. فراموش نکنیم که برای ندیده گرفتن طرح جامع حمل‌ونقل و وعده انجام بعضی پروژه‌ها خصوصاً در مقاطع انتخابات، کانون‌های قدرت متعددی وجود دارد. شبکه 15 هزار کیلومتری راه‌آهن و دسترسی همه مراکز استان‌ها به ریل که بهره‌وری لازم را ندارد، نمونه همین ادعا است.

حتی پروژه راه‌آهن میانه – تبریز که زمانی جزء پروژه‌های اولویت‌دار بود، در حال حاضر به یک بن‌بست تبدیل شده و الان تمام فعالیت آن با همه سرمایه‌هایی که صرف آن شد، فقط به تردد یک قطار مسافربری در روز خلاصه می‌شود. چرا؟ چون به‌دلیل حمایت عده‌ای که با قدرت پشت آن ایستاده بودند، باید ساخته می‌شد.

در مجموع، بحث تهیه و تعریف طرح جامع، یک بحث و چگونگی اجرا و ضمانت اجرایی آن بحث دیگری است. متاسفانه این طرح اگر تدوین و تصویب هم شود، متولی برای اجرا ندارد. آیا وزارتخانه می‌خواهد طرح جامع حمل‌ونقل را اجرا کند؟ شاید خود وزارتخانه و شخص وزیر، نخستین نهاد یا شخصی باشند که قوانین را در این زمینه زیر پا بگذارند. همان‌گونه که اکنون در آزادراه‌ها قانون را زیر پا می‌گذارند. الان آزادراه تهران – شمال، لنگ 10 تا 20 میلیارد تومان نقدینگی است، در حالی با گذشت ماه‌ها از افتتاح، هنوز عوارضش را ابلاغ نکرده‌اند. با چه مجوزی دستور می‌دهند که مردم به‌صورت رایگان از آزادراهی عبور کنند که با سرمایه دیگران احداث شده است؟

چطور یک‌شبه فرمان می‌دهند که 15 روز عوارض عبور آزادراه‌ها گرفته نشود؟ چرا مطابق قانون و آیین‌نامه‌ها این عدم‌النفع را جبران نمی‌کنند؟ دادستانی تاکنون چند حکم ترک‌فعل برای عدم اجرای قوانین علیه وزارت راه صادر کرده، ولی در حد همان نامه باقی ماند و اثری نداشت؛ پس به نظر من قبل از تهیه و ابلاغ طرح جامع و سایر قوانین و دستورالعمل‌ها باید فکری برای الزام اجرای آن کرد.

باید برای اجرای آن یک نهاد متولی دارای قدرت لازم وجود داشته باشد. در غیر این صورت، هر کسی که زور و قدرت داشته باشد، آن را زیر پا گذاشته و طرح مورد نظرش را مصوب می‌کند؛ مثل همان موضوع احداث پتروشیمی در منطقه حفاظت‌شده میانکاله.

پس ما هر چقدر هم تلاش کنیم که این طرح تکمیل و مصوب شود، اجرا نخواهد شد و مانند صدها مورد مشابه بایگانی می‌شود و صرفاً در مواقعی که خود نیاز دارند به آن استناد خواهند کرد.

مرتضی ناصریان، مشاور اقتصادی و تامین مالی طرح‌های توسعه راه‌آهن در شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل‌ونقل: فراموش نکنید که صرفاً 20 درصد از طرح جامع حمل‌و‌نقل که تحت مديريت دكتر شيرازيان و در دهه 70 و 80 روی آن کار شد، مربوط به توسعه زیربنایی و اولویت‌بندی پروژه‌ها و 80 درصد بقیه به مسائل کلان  دیگری مانند مدیریت انرژی، ایمنی، ساختار سازمانی و منابع انسانی در بخش حمل‌ونقل اختصاص داشت. به بیان دیگر؛ اهداف آن طرح جامع حمل‌ونقل با طرح فعلی متفاوت است. در واقع طرح جامع فعلی که در حال تهیه آن هستند، به دنبال ارائه یک برنامه کلان از توسعه شبکه است، در حالی که هدف طرح جامع در دهه 70 و 80 ایجاد یک نظام جامع حمل‌ونقلی بود.

تا آنجا که من می‌دانم وقتی آن طرح به تصویب نرسید و قرار شد وزارت راه مجدداً طرح را تهیه کند، ابتدا یک مشاور برای تهیه شرح خدمات طرح جامع حمل‌ونقل انتخاب کرد که نتایج آن دیگران را اقناع نکرد و به‌قدری بر آن شرح خدمات ایراد گرفتند که وزارت راه مجبور شد مشاور دومی را  برای تکمیل شرح خدمات انتخاب کند؛ یعنی طی دو دوره، طرح پژوهشی و شرح خدمات برای مطالعات و طراحی نظام جامع حمل‌ونقل تهیه شد و برای آن با مشاور فرانسوی EGIS و مترا قرارداد بستند، اما به‌محض انعقاد قرارداد و آغاز کار، دکتر تقی‌زاده که آن زمان مدیر مترا یعنی شرکت مشاور مسئول  این طرح بود، با اینکه قرارداد را بسته بودند، گفت که این همه شرح خدمات شدنی نیست. این نظر به همه دستگاه‌های تابعه وزارت منعکس و عملاً شرح خدمات به طرح جامع حمل‌ونقل فعلی محدود شد و از آن به بعد هم (در 20 سال اخیر) فقط به دنبال طرح جامع برای توسعه شبکه رفتیم.

البته شاید بگویید که اگر همین یک مسئله را حل کنیم، کار بزرگی کرده‌ایم، اما مسائل بخش حمل‌ونقل به‌هم وابستگی دارند. اگر ما سندهای جامع بالادستی کافی نداشته باشیم، رویکرد تهیه‌کنندگان طرح جامع مبهم خواهد بود؛ مثلاً آیا در طرح جامع حمل‌ونقل باید صرفاً از منظر اقتصاد یا اقتصاد حمل‌ونقل به موضوع نگاه کرد یا مسائل آمایشی؟ ملاحظات دفاعی و امنیتی یا رویکردهای راهبردی در ارتباط با بقیه کشورها که لزوماً همه آنها هم اقتصادی نیست چه می‌شود؟!

وقتی سند بالادستی برای طرح جامع نداریم، چنین مسائلی تهیه و اجرای طرح را با دشواری مواجه می‌کند؛ مثلاً وقتی بگوییم طرح جامع باید صرفاً بر مبنای اقتصادی تدوین شود، وزیر می‌گوید من باید به فکر آمایش مناطق و سواحل مکران هم باشم، پس باید در آنجا راه‌آهن ساخته شود، حتی اگر طرح جامع بگوید که اولویت ندارد؛ بنابراین یک وجه از نگاهی که معتقد است طرح جامع اگر تصویب هم شود، اجرا نخواهد شد، چنین مبنایی دارد و به عدم توجه به ابعاد مختلف حمل‌ونقل در طرح موردنظر مربوط می‌شود. یک وجه هم البته مرتبط با رانت‌ها و لابی‌گری‌ها و يا تعصبات منطقه‌ای است که مقامات ممکن است هر یک برای خودشان در هر پروژه‌ای تصور کنند.

خلاصه اینکه در حال حاضر، در شرح خدمات همه مشاوران این پروژه، صرفاً موضوع تهیه طرح جامع یا مسترپلن قید شده نه تهیه  نظام جامع حمل‌ونقلی، پس از این مشاوران نمی‌توان بیش از آنچه در شرح خدماتشان ذکر شده، انتظار داشت. در نتیجه، چنین طرح جامعی به‌دلیل  کمبودی به نام نظام جامع یا سند راهبردی برای بخش حمل‌ونقل، اعتماد ما را نسبت به این برنامه کم می‌کند.

بحث دیگری که مانع پیشبرد طرح جامع حمل‌ونقل می‌شود، شیوه تلفیق طرح‌های جداگانه سازمان‌های تابعه با یکدیگر در وزارتخانه است که جای تامل دارد. این موضوع را هم فراموش نکنیم که هر طرحی که می‌خواهد یک نوع مدل‌سازی انجام دهد، منعکس‌کننده تقریبی از واقعیت‌های کشور و جامعه است، پس هرچه با عوامل و معیارهای متنوع‌تری روبه‌رو باشیم، مدل‌سازی پیچیده‌تر می‌شود و وقتی مدل‌سازی پیچیده‌تر شد، افراد کمتری متوجه ریزه‌کاری‌های طرح خواهند شد. به بیان دیگر، پیچیدگی در تهیه مدل‌ها معمولاً اعتماد مقامات بالادستی را کمتر می‌کند، زیرا نمی‌توانند درک کنند که در یک طرح جامع باید همه مسائل و مباحث مانند سوانح، اعتبارات لازم، صرفه‌جویی در مصرف سوخت و… لحاظ شود.

البته همان‌طور که گفتم، باید نگران رانت‌ها و لابی‌گری‌ها هم بود، بنابراین باید تصویب چنین طرح‌هایی به یک مرجع بالاتر از وزارتخانه مانند هیئت‌وزیران سپرده شود. وقتی هیئت‌وزیران تصویب کند، وزارت راه به‌تنهایی و به‌راحتی نمی‌تواند آن را تغییر دهد. به نظر من، باید در کنار طرح جامع، مکانیزمی هم وجود داشته باشد تا موارد استثناء را مشخص و تصویب کند، مانند قانون برگزاری مناقصات که در انتهای آن مکانیزم ترک تشریفات وجود دارد.

دکتر سبحان نظری، رئیس هیئت‌مدیره انجمن صنفی شرکت‌های حمل‌ونقل ریلی و خدمات وابسته: برای درک بهتر ضرورت تهیه و تدوین طرح جامع حمل‌ونقل، می‌توان به تفاوت در زندگی فردی و جمعی اشاره کرد. هرچه یک فرد رفتار منطقی‌تری در زندگی شخصی خود داشته باشد، نتایج بهتری کسب خواهد کرد و در صورتی که به جای این فرد، واحد‌های بزرگ‌تری از زندگی جمعی (خانواده، شرکت، سازمان، دولت و…) جایگزین شود، نیاز آن واحد به عقلانیت بیشتر می‌شود. طرح جامع حمل‌ونقل هم چیزی جز همین عقلانیت واجب در برنامه‌ریزی همزمان برای همه شقوق حمل‌ونقل یک کشور نیست.

در دوران معاصر، وجود چنین طرح‌هایی بسیار ضروری شناخته می‌شود، زیرا جهان پیچیده‌ و شبکه‌ای‌تر شده و نسبت به گذشته، هر کشوری با کشورهای بیشتری در حال رقابت است. بنابراین صاحب‌نظران حوزه حمل‌ونقل از 70 سال قبل به این نتیجه رسیدند که دیگر با مدل‌های ساده تصمیم‌گیری نمی‌توان برای مسائل حمل‌ونقلی برنامه‌ریزی کرد.

به همین دلیل، مجموعه‌ای از مطالعات را به نام طرح جامع حمل‌ونقل پیشنهاد دادند که در کنار هدف کارآیی اقتصادی، کم‌کم ابعاد محیط‌زیستی، پایداری و عدالت اجتماعی هم پیدا کرد و نشان داد که دیگر چنین مطالعاتی نه تنها یک پدیده استاتیک مربوط به 7 دهه قبل نیست، بلکه حتی امروزش با دیروزش تفاوت‌هایی جدی دارد.

بدیهی است که در غیاب چنین مطالعاتی، مبنای عقلانیت تصمیمات هم نقض می‌شود و وقتی حاکمیت از طرح جامع حمل‌ونقل فرار می‌کند، در واقع از عقلانیت فاصله گرفته‌ است. به عبارت دیگر، وقتی در حوزه حمل‌ونقل تصمیماتی که در محدوده طرح جامع حمل‌ونقل هستند، مبتنی بر چنین مطالعاتی اتخاذ نمی‌شوند، به معنای آن است که تصمیمات کلان بدون رعایت عقلانیت کافی گرفته شده‌اند. البته نمی‌خواهم ادعا کنم که همه تصمیمات اتخاذی غیرعاقلانه است، ولی حتماً این ایراد وارد است که خروجی نظام تصمیم‌گیری از نقطه عقلانی بهینه‌اش فاصله زیادی دارد و همین باعث شده که بهره‌وری لازم را در بخش حمل‌ونقل کشور نداشته باشیم و به اذعان رئیس مجلس شورای اسلامی، 40 درصد از شبکه ریلی کشور اقتصادی نباشد.

مقایسه حمل‌ونقل ریلی در کشور ما با کشورهای دارای راه‌آهن پیشرفته، حاکی از عقب‌ماندگی شدید حمل‌ونقل ریلی ایران از منظر بهره‌وری است. برای مثال بهره‌وری روسیه به ازای هر یک کیلومتر از خطوط ریلی، حدود 15 برابر ایران است؛ یعنی در هر یک کیلومتر از خطوط شبکه ریلی روسیه، 15 برابر شبکه ریلی ایران، بار حمل می‌شود و دلیل آن ساخت خطوط ریلی بر مبنای تقاضا و بهره‌برداری درست از این خطوط در روسیه هست. همچنین در 20 اقتصاد برتر دنیا، حدود 30 تا 35 درصد حمل بار با استفاده از شبکه ریلی و حمل‌ونقل آبی درون‌سرزمینی انجام می‌شود، اما در ایران حمل‌ونقل آبی درون‌سرزمینی نداریم و سهم ریل هم از جابه‌جایی کالاها بر اساس آخرین آمار به 8 درصد رسیده است.

در نهایت، در چنین فضای کدری که نور عقلانیت به آن تابانده نمی‌شود، افرادی منافع خودشان را در این تاریکخانه تعریف می‌کنند. شکی نیست که در خلأ طرح جامع، حتماً بخش مهمی از نیروهای تعریف‌کننده پروژه‌ها، پیمانکاران هستند و یک پیمانکار عمرانی به پشتوانه ماشین‌آلات و لابی‌های مختلف، اولویت یک یا چند پروژه را توجیه می‌کند. از طرف دیگر، فشار برای تصویب این طرح‌ها از طریق نمایندگان مجلس به وزیر هم وارد می‌شود و وزیر هم برای فرار از استیضاح بسته به‌شدت، حدّت و قلّت زور، تن به چنین تصمیماتی می‌دهد. چنین است که در طول عمر وزارت راه، ما با یک وزارتخانه سازه‌ای مواجه بوده‌ایم که از جنس حمل‌ونقلی، برنامه‌ریزی و مدیریت بهینه دارایی‌ها نیست، بلکه به دنبال انباشت دارایی‌های فیزیکی با بهره‌وری اندک است.

مهندس سعید محمدی‌یزدی، مدیر فناوری صندوق پس‌انداز کارکنان راه‌آهن: من معتقد هستم که شاید راه‌حل مشکلات ما در بخش حمل‌ونقل، داشتن نظام یا طرح جامع نباشد و حتی خودش به بخشی از مشکل تبدیل شود؛ در واقع، اکنون با معضلاتی مواجه هستیم که ممکن است طرح جامع به‌جای رفع آنها، مشکلات دیگری هم برایمان ایجاد کند، چون بیم آن می‌رود که در طرح جامع نیز عقل تصمیم‌گیر، خودش دچار انحراف شود. من فکر می‌کنم همین که بتوانیم محل تصمیم‌گیری طرح‌های حمل‌ونقلی را از مجلس (که به لابی‌گری و بده‌وبستان‌های مختلف متهم است) و حتی دولت خارج کنیم، ممکن است به نتایج بهتری دست یابیم.

مشکل دیگر ما زمان طولانی سپری‌شده برای تدوین طرح جامع است. الان شقوق جدیدی از حمل‌ونقل به‌وجود آمده است، علاوه بر این، اکنون فناوری‌هایی وجود دارد که می‌تواند همه چیز را تغییر دهد. اصلاً شاید در آینده راه‌آهنی وجود نداشته باشد که بخواهیم برای توسعه و بهره‌وری آن برنامه‌ریزی داشته باشیم. شیوه‌های جدید حمل‌ونقل ممکن است همه اینها را کنار بزند. بنابراین در طرح جامع باید فناوری‌های جدید را پیش‌بینی و بررسی کنیم، در حالی که مشخص نیست در این طرح جامع اصلاً چنین چیزی دیده شده است یا خیر.

نکته مهم‌تر این است که نظام جامع حمل‌ونقل ما حتی اگر خیلی هم خوب اجرا شود، باید ذیل یک نظام سیاسی جامع عمل کند؛ یعنی اگر می‌خواهیم کریدوری راه بیندازیم، باید مطمئن باشیم که در آینده ارتباط ما با کشورهای مسیر، دوستانه و باثبات خواهد بود تا تضمینی برای حجم بار جابه‌جا‌شده باشد که این مسئله بیش از آنکه اقتصادی باشد، در مقوله راهبردهای سیاسی قرار می‌گیرد.

پس اگر ما مشکل تعاملات با کشورهای مختلف را برطرف نکنیم راه به جایی نمی‌بریم. این در حالی است که اکنون با همسایگان خودمان از پاکستان و ترکیه گرفته تا ترکمنستان، جمهوری آذربایجان و… مشکل داریم. حتی در مورد یک قطعه راه‌آهن چند کیلومتری با عراق هم نتوانستیم به توافق برسیم و با وجود اینکه امتیازات بسیاری به این کشور دادیم تا این راه‌آهن سرانجام ساخته شود، وزیر حمل‌و‌نقل عراق عنوان می‌کند که این مسیر مسافری است نه باری، چرا؟ چون خودشان در حال راه‌اندازی کریدوری بین‌المللی از سمت بندر بصره به سمت اروپا هستند. خلاصه اینکه، اگر طرح جامع حمل‌ونقلی هم خوب نوشته شود، باز هم به یکسری فاکتورهای دیگری وابسته است که در اختیار خودمان نیست. به نظر من، روشن‌شدن تکلیف این عوامل با اتخاذ عقلانیت سیستمی مهم‌تر از برنامه جامع حمل‌ونقل است، آن هم در شرایطی که امروزه متاسفانه چنین رویکردی  مشاهده نمی‌شود.

دکتر هادی گنجی، عضو هیئت‌علمی و سرپرست بخش اقتصاد و مالی حمل‌ونقل مرکز تحقیقات راه و شهرسازی: بحث مدیریتی طرح جامع حمل‌ونقل مانند بسیاری از طرح‌های جامع دیگر در کشور است، بنابراین سبک و سیاق نظام تعریف و اجرای پروژه در ایران، قطعاً دامن این طرح را هم خواهد گرفت. ما هنوز نمی‌دانیم به طرح جامع به‌عنوان یک کار نمایشی نگاه می‌شود و به‌دنبال ترجمه برخی از محتواهای موجود در این حوزه هستیم، یا در هیئت یک کار اجرایی دقیق و یک الزام عقلی به آن نگاه می‌کنیم که صرف‌نظر از اینکه چه اتفاقاتی و چطور می‌افتد، به‌عنوان یک فریم و چهارچوب عمل کند.

من اعتقاد دارم رویکرد تدوین طرح‌های جامع در خروجی آن بسیار مهم است. اینکه اطلاع‌رسانی، موضوعات ترویجی، آموزشی، بیان مهم و مهم‌تر، همگی از الزامات امکان پیاده‌سازی یک چنین طرح‌هایی است؛ حتی اگر چنین پروژه‌هایی را نمایشی و در حد مرور مطالب بدانیم و معتقد باشیم که راهگشا نیستند یا ضمانت اجرایی ندارند؛ هیچ کدام باعث نمی‌شود که از اهمیت این کار کاسته شود؛ چراکه داشتن قانون بد بهتر از نداشتن قانون است.

عرض کردم، بیشتر باید به رویکرد تهیه این دست از طرح‌ها اشاره داشت. به طور نمونه اگر ما به‌دنبال این باشیم که یک سری پروژه را اولویت‌بندی کنیم و ارائه دهیم یک رویکرد است. آن گاه میزان صلب بودن آن نیز مطرح است. در کنار آن، اگر سازوکار و دستورالعمل مربوط به اجرای یک پروژه استخراج شود، می‌تواند رویکرد دیگری باشد.

هر کدام از  این دو رویکرد آثار و تبعات خود را به همراه دارد. در دومی شاید پویایی بیشتری وجود داشته باشد، به مدیران محلی و حتی سایر ذی‌نفعان بیشتر توجه شود، تعارض منافع بیشتر کنترل شود، امکان به‌روزرسانی آن ساده‌تر باشد، اما می‌توان چالش‌های خود را به همراه داشته باشد از جمله اینکه زمان زیادی برای دستیابی به زبان مشترک لازم داشته باشد. البته می‌توان به این موضوعات این را نیز اضافه کرد که شاید تعریف یک چنین طرحی با سازوکار تعریف پروژه پژوهشی موجود ابزار نباشد. ساختاری که چنین طرح‎هایی نیاز دارد، به پاسخگویی بیشتر ذی‎نفعان و در کنار آن، مشارکت بیشتر آنان نیاز دارد.

از طرف دیگر، ترکیب مقوله راه و ترابری با مسکن موجب شده که بخش حمل‌ونقل به حاشیه کشانده شود. از جمله اهداف این اقدام استفاده از زیرساخت‌های حمل‌ونقل در راستای توسعه بازار مسکن کشور بود، اما جفتشان در وضعیت نامطلوبی قرار دارند. در نتیجه عواملی اعم از ادغام دو وزارتخانه، مدل مدیریتی، نداشتن نگاه جامع، انجام کار پژوهشی به‌عنوان یک اقدام نمایشی و… موجب شده که طرح جامع حمل‌ونقل در چنین وضعیتی باشد.

ترابران: از آنجا که به دلیل نبود طرح جامع و ساخت‌وسازهای بی‌مبنا و بدون توجیه اقتصادی، اکنون مقوله اختصاص بودجه و تامین مالی پروژه‌های مختلف حمل‌ونقلی به یکی از گلوگاه‌های این حوزه تبدیل شده، پیشنهاد شما برای بهترین و موثرترین راه‌های تامین مالی چیست؟

سیدوکیلی: ما باید ببینیم در وزارتخانه خودمان یعنی راه و شهرسازی و بخش حمل‌ونقل برون‌شهری چه منابعی در اختیار داریم و این منابع را چطور باید طبق عقلانیتی که درباره آن صحبت شد، صرف کنیم. به نظر من، دوره ساخت تمام شده و این ولع ساخت باید کنار گذاشته شود. اگر همین را که ساختیم، خوب نگهداری کنیم، هنرمندیم.

اگر خوب بررسی کنید متوجه می‌شوید که در 30 سال گذشته، بخش اعظم استعدادهای کشور به دنبال رشته مهندسی عمران می‌رفتند؛ اما اکنون بهترین استعدادهای ما دیگر لزوماً مهندسی یا مهندسی عمران نمی‌خوانند و شاید حدود یک‌سوم استعدادهای خوب، جذب رشته‌هایی مانند اقتصاد، مدیریت، حقوق و… شده‌اند. از همین نکته می‌شود فهمید که آینده در اقتصاد حمل‌ونقل و لجستیک است نه زیرساخت.

حالا با این منظر، اصلاً نگاه ما عوض می‌شود و متوجه می‌شویم کسانی که در دهه 70 یعنی دوران سازندگی به وجوه غیر زیرساختی مثل ایمنی، بهره‌وری، نظام تعرفه و… (که جنبه اقتصادی و جنبه مدیریتی دارد) توجه داشتند، دارای چه افق استراتژیکی بودند (مثلاً چه کسانی؟). ما هم باید به آینده نگاه کنیم و تامین مالی را بر این اساس انجام دهیم، اما متاسفانه کار ما با نگاه به گذشته و تكميل پروژه‌های قدیمی است که احتمالاً دیگر اهمیت سابق را ندارند.

من معتقدم که اگر دولت بخواهد، می‌تواند از همین طرح جامع 80 درصدی هم برای تخصیص بودجه و اولویت‌بندی استفاده کند، حتی 10 سال پیش هم می‌توانست این کار را انجام دهد؛ زیرا سال 92، آقای امینی، معاون برنامه‌ریزی وزارتخانه راه و شهرسازی بر اساس عقلانیت «طرح نقشه کریدورها» را به‌عنوان «فاز اول طرح جامع» تهیه و با سازمان برنامه‌وبودجه وقت تبادل کرد و نشان داد که منابع مالی را به این شکل و روی این محورها باید هزینه کنیم.

به هر حال، فارغ از این صحبت‌ها، یکی از راه‌های تامین مالی برای توسعه زیرساخت، استفاده از منابع متقاضیان آن زیرساخت است؛ مثلاً معادن یکی از نهادهایی هستند که به‌واسطه جابه‌جایی مواد خود با سوخت یارانه‌ای، در حال استفاده از سوبسید دولت در حمل‌ونقل هستند. در نتیجه می‌توانند بخشی از این سوبسید را صرف احداث و حتی نگهداری زیرساخت موردنیاز حمل‌ونقلی خودشان کنند. به این صورت پول‌پاشی از بودجه نفتی کنار گذاشته می‌شود و هرکجا سرمایه‌گذار بود، زیرساخت احداث خواهد شد.

خاشع: اما این معادن قدرت بسیار زیادی دارند و عمدتاً توسط خصولتی‌ها از جمله قرارگاه سازندگی، بنیاد مستضعفان و ستاد اجرایی اداره می‌شوند و بخش غیردولتی آنها هم عملاً به یک نهادی وابسته است؛ بنابراین نهادی نیست که بتواند آنها را به سرمایه‌گذاری حتی در زیرساخت موردنیاز خودشان مجبور کند.

سیدوکیلی: نیازی به اجبار نیست. فقط کافی است گفته شود که تا زمانی که یک متقاضی غیر از وزارتخانه با مشارکت حداقل 20 درصدی برای احداث زیرساخت وجود نداشته باشد، پروژه موردنظر اجرا نخواهد شد. همین که یکی حاضر شود 20 درصد هزینه یک پروژه را متقبل شود، یعنی کورسویی از عقلانیت در آن پروژه به‌وجود آمده است.

خاشع: اخیراً دولت از سر ناچاری و بی‌پولی، به مشارکت عمومی – خصوصی تمایل پیدا کرده، وگرنه اعتقادی به این روش ندارد و اگر یک زمانی بحران تحریم‌ها تمام و دوباره پولدار شود، باز زیر میز مشارکت عمومی – خصوصی می‌زند و می‌گوید که من خودم همه کاره هستم.

جدا از این مسئله، در موضوع تامین مالی باید ببینیم که آیا آن کار ارزش دارد که با بهره 50 و 60 درصد تامین مالی شود؟ مهم‌تر اینکه از کجا و با چه روشی و به چه میزانی می‌توانیم تامین مالی کنیم؟ سیاست‌ها و محدودیت‌هایمان چیست؟ کدام یک از روش‌های تامین مالی با سیاست‌های ما هماهنگ است؟ برای تامین مالی نهادهایی مانند بانک، بورس، موسسات مالی اعتباری، صندوق توسعه ملی، صندوق‌های سرمایه‌گذاری تخصصی مثل صندوق توسعه حمل‌ونقل، صندوق‌های بازنشستگی، شرکت‌های تامین مالی، فاینانس خارجی و سرمایه‌گذاران خصوصی وجود دارد، اما باید در ابتدا مشخص کرد که روش‌ ما برای تامین مالی، بدهی‌محور است یا سرمایه‌محور یا ترکیبی از این دو، سپس باید دید از هر کدام از نهادهای نامبرده در روش‌های مختلف می‌توان چه میزان سرمایه و در چه مدت زمانی تامین کرد.

مثلاً در بودجه سال 1403 حدود 50 میلیارد از 80 میلیارد تومانی که کمیسیون عمران در بودجه عمرانی اضافه کرد، طبق ماده 56 قرار است از طریق بانک‌ها تامین شود، اما زمان بازپرداخت آن کم است، زیرا گفته شده که بعد از 3 سال باید بازپرداخت آن آغاز شود؛ یعنی هنوز پروژه افتتاح نشده، باید تسهیلات ماده 56 را با سود آن پرداخت کرد!

علاوه بر این، موفقیت تامین مالی یک پروژه به چهار پارامتر بستگی دارد که فقط از آنها به کارفرما برمی‌گردد. تامین‌کنندگان برای کارفرمایی که بارها نتوانسته پول‌هایی را که قبلاً گرفته، پرداخت کند، با احتیاط و سختی بیشتری تامین مالی انجام می‌دهند. مورد دوم درخواست‌کننده تامین مالی است که در این مورد پارامترهایی از وضعیت حساب‌ها و نقدینگی آن شرکت بررسی می‌شود. سومین مورد، خود پروژه است؛ به صورتی که برخی تامین‌کنندگان مالی برای پروژه زیرساختی مانند آزادراه که سر و تهی ندارد و مشخص نیست چه زمانی ساخته شود و چه زمانی پولش برگردد، پولی نمی‌دهند، پس خود پروژه در موفقیت یک طرح می‌تواند تاثیر داشته باشد. آخرین مورد، تامین‌کننده مالی است.

ترابران: در حال حاضر برای شما که درگیر مسائل آزادراهی هستید، کدام‌یک از این روش‌ها جذاب‌تر است؟

خاشع: مشکل ما شیوه و میزان تامین مالی توسط دولت است؛ مثلاً هزینه احداث فلان پروژه، سالانه 2 هزار میلیارد تومان است که در عرض 5 سال 10 هزار میلیارد تومان خواهد شد، اما دولت می‌خواهد سهمش را که 5 هزار میلیارد تومان است، به صورت سالانه 100 میلیارد تومان بدهد که 50 سال طول می‌کشد. موضوع دیگر توانایی خود بخش خصوصی برای تامین مالی است. واقعیت این است که هزینه‌ها به‌اندازه‌ای افزایش یافته که تمام پروژه‌ها در این بخش توجیه خود را از دست می‌دهند. الان دولت در پروژه‌های آب و برق یارانه‌های پنهان می‌دهد، مثلاً آب را که هزینه هر متر مکعب آن 15 هزار تومان است، زیر هزار تومان با مردم حساب می‌کنند، ولی در مورد آزادراه‌ها چنین روشی مرسوم نیست، در حالی که در دنیا در خصوص آزادراه‌ها چیزی به‌عنوان عوارض سایه وجود دارد، به این صورت که دولت می‌گوید ما می‌دانیم قیمت تمام‌شده یک آزادراه به‌طور متوسط 7 سنت به ازای واحد پيمايش ( سواري-کیلومتر) است، اما چون نمی‌توانیم چنین پولی به شما بدهیم، می‌توانید در ازای ساخت، عوارض بگیرید. حالا این شرایط را با ایران مقایسه کنید که متوسط عوارض دریافتی 224 تومان (4/0 سنت) است، یعنی یک اختلاف 20 برابری داریم.

البته مردم هم این ظرفیت را ندارند که به آنها بگوییم مثلاً در مسیر تهران تبریز باید 2 میلیون تومان بابت عوارض راه پرداخت کنید، ولی دولت می‌تواند این کار را انجام دهد، مگر برای آب 15 برابر نمی‌دهد؟! ما هم پیشنهاد کردیم که بیایید این عوارض را از محل صرفه‌جویی در مصرف سوخت پرداخت کنید. با این حال، دولت گفت من چنین یارانه‌ای به آزادراه‌ها نمی‌دهم و فقط به راه‌آهن پرداخت می‌کنم.

علاوه بر این، طبق تبصره 5 (قانون مشاركت در احداث پروژه‌های راه و ترابری)، اگر درآمد سرمایه‌گذار کمتر از  85 درصد مبلغ پیش‌بینی‌شده باشد، دولت باید تا 25 درصدش را از محل درآمد آزادراه‌های دیگر بدهد. یک زمانی آقای آخوندی، در لایحه بودجه سال 94 برای این تبصره 5 اعتبار گذاشت و حساب کرد که 275 میلیارد تومان بدهی بابت اجرای تبصره 5 وجود دارد؛ اما کمیسیون عمران به‌درستی اعلام کرد که در قانون قید نشده که این مبلغ باید از محل بودجه‌های عمومی پرداخت شود یا منبع دیگری خواهد داشت، فقط نوشته از محل درآمد سایر آزادراه‌ها، پس دولت را ملزم کرد که قانون را اصلاح کند. چند سالی هم ما را سرگرم این موضوع کردند که مالکیت آزادراه‌ها مجدداً به دولت برگردد، اما الان که برگشته، به حیاط‌خلوت سازمان راهداری تبدیل شده و پولش را به سازمان راهداری می‌دهند. در این زمینه، پیشنهاد من مولدسازی زمین‌های اطراف پروژه‌ها است.

ناصریان: ما علاوه بر فهرست طولانی که از طرح‌های مختلف در قوانین بودجه داریم، با طرح‌های دیگری هم مواجه هستیم که فکر می‌کنیم ساخت آنها لازم است، اما در فهرست موردنظر نه دیده شده و نه مصوب شده است؛ در عین حال، اگر تناسب اعتبارات موجودمان را فقط با طرح‌های مصوب بسنجیم به 40 سال زمان نیاز داریم تا همین طرح‌های تصویب‌شده ساخته شود، در حالی که زمان معقول اجرای یک پروژه حمل‌ونقلی به‌طور متوسط 5 سال است.

در واقع، اگر نسبت اعتبارات ما 1 به 5 بود، نشان می‌داد که ما به اندازه معقول پروژه تصویب کرده‌ایم، اما هرچقدر این تناسب از هم دورتر می‌شود، درصد عقلانیت آن هم کاهش می‌یابد. وقتی ما به اندازه چهل سال آتی هم پروژه مصوب داریم، یعنی 8 برابر اضافه‌تر از توان مالی فعلی خودمان پروژه تصویب کرده‌ایم، پس نخستین کاری که ما برای تامین اعتبار باید انجام دهیم غربالگری پروژه‌ها است.

ما در طرح جامع به دنبال اولویت‌بندی پروژه‌ها هستیم تا پروژه‌های غیرضروری از پیوست قانون بودجه حذف شوند؛ زیرا وقتی طرح غیرضروری و حتی غیرمفیدی در پیوست قانون بودجه مصوبه داشته باشد، حتی اگر الان هم پولی برای احداث آنها اختصاص ندهند، ممکن است بعدها (در صورتی که متعلق به شهر وزیر یا معاون وزیری باشد) اولویت‌دهی شده و اعتباراتی به آن اختصاص یابد.

در همین زمینه، در لايحه برنامه هفتم توسعه مصوب شده که دولت، وزارتخانه یا حتی سازمان برنامه‌وبودجه باید در ابتدای برنامه به تناسب منابع، طرح‌هایی را که می‌خواهد تمام شود، مشخص کند و منابع خودش را فقط برای آنها کنار بگذارد و طرح‌های دیگر را به مشارکت بگذارد یا فکر دیگری برای آنها بکند. در این برنامه قید نشده که پروژه‌های غیرضرور و غیرمفید حذف شود، بلکه گفته شده که منابع دولت محدود است و باید پروژه‌های خاص را تمام کند. هرچند اين بند از لايحه، هنگام رسيدگی به لايحه در مجلس حذف شد.

مشكل ديگر اینجاست که دولت پروژه‌هایی را که نمی‌خواهد تمام کند، به مشارکت می‌سپارد، در حالی که در بحث مشارکت، ما باید منابع دولتی را اهرم‌سازی کنیم تا مشارکت بیشتری جذب شود، نه اینکه دولت منابع خودش را بگذارد برای یک سری پروژه و بگوید حالا هر کسی می‌خواهد بقیه را بسازد، برود بسازد! کارشناسان معتقدند که در چنین شرایطی، دولت پروژه‌های خوب را برای خودش جدا می‌کند و پروژه‌های غیرجذاب را به مشارکت می‌سپارد.

در مورد خلأ تخصصی در حوزه‌های مدیریتی، اقتصادی و حقوقی، من هم با دکتر سیدوکیلی موافقم. در همین شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل‌ونقل، دکتر خادمی دکترای ژئوتکنیک دارد و آقای كدخدازاده هم مهندس عمران است و بنا به تجربه‌ای که در پروژه‌ها کسب کردند، پست اجرایی گرفتند و پیشرفت کردند تا به معاونت يا مدیریت‌عاملی رسیدند؛ یعنی عملاً مدیریت، حقوق یا اقتصاد را در حاشیه، به‌صورت تدریجی و تجربی و نسبی آموخته‌اند. در شرکت ساخت و توسعه حتی هیئت‌مدیره هم عمدتاً مهندسان عمران هستند که بنا به سابقه اجرایی پروژه‌ها در ترکیب هیئت‌مدیره حضور دارند، بنابراین به دلیل خلأ تخصصی در حوزه‌های اقتصادی و حقوقی نمی‌توانند از ابزارهای قانونی به خوبی استفاده کنند.

این حرف هم درست است که ما آن‌قدر که در حوزه نگهداری مشکل داریم در بخش توسعه زیرساخت‌ها نداریم، اما فکر نمی‌کنم که ما به توسعه زیرساخت نیاز نداریم. کشورهای دیگر هم برنامه‌های توسعه شبکه‌شان را تعطیل نکرده‌اند.

در مورد کمبود منابع مالی رویکرد کلی این است که ما از منابع موجود هم خوب استفاده نمی‌کنیم. یعنی از منابع مالی در پروژه‌هایی استفاده می‌کنیم که بهره‌وری چندانی ندارند؛ مثلاً هر کیلومتر راه‌آهن 3 میلیون دلار تمام می‌شود که باید دید آیا این قیمت تمام‌شده بهینه است یا خیر؟ من، شخصاً به‌عنوان متخصص بهره‌وری معتقدم که نصف منابع ما به دلایل مختلف هدر می‌رود. اگر ساخت این پروژه‌ها دست بخش خصوصی بود حداقل دو برابر این میزان پروژه ساخته بود.

شیوه دیگر تامین مالی از طریق مشارکت عمومی- خصوصی است که برای آن ما یک قانونی داریم که کارایی نسبی داشته و حدود 2 تا 3 هزار کیلومتر آزادراه از طریق آن ساخته شده است، ولی اگر این کارکرد، قانون و آیین‌نامه را با ادبیات مشارکت عمومی- خصوصی در سطح جهان تطبیق دهیم، می‌بینیم که قوانین ما در این بخش ضعیف است. شاید 30 سال پیش قانون خوبی بود، اما اکنون باید تغییر کند؛ این در حالی است که اگرچه در بخش راه و ترابری، یک قانون مشارکت عمومی- خصوصی ضعيف داریم، اما در كل كشور فاقد یک قانون جامع و کلی برای مشارکت عمومی – خصوصی هستیم. چند سال است دولت به فکر افتاده، لایحه‌اش را نوشته و در مجلس هم مطرح کرده، اما هنوز هم به جایی نرسیده است.

وقتی یک سطح از قانون پایین‌تر می‌آییم، به ضوابط می‌رسیم. ما 70 سال است که در کشورمان پروژه عمرانی اجرا می‌کنیم، سازمان برنامه هم متولی مدیریت بر طرح‌های عمرانی است. بخشنامه‌ها و ضوابط بسیار زیادی را هم برای پروژه‌های عمرانی نوشته است، اما همه آنها برای پیمانکاری و کارفرمایی نوشته شده نه برای مشارکت. شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل‌ونقل کشور طی چهار سال گذشته، ضوابط لازم برای مشارکت عمومی – خصوصی را فهرست کرد و به 70 ضابطه رسید که غیر از قانون است و ما فاقد آنها هستیم. حالا شاید سازمان برنامه‌وبودجه همت کرده و در 10 سال گذشته فقط 8 عدد از این ضابطه را تهیه کرده باشد.

علاوه بر این، مقوله متولی مشارکت عمومی و خصوصی هم اهمیت دارد. در بعضی از کشورها این موضوع، یک متولی ویژه دارد. در لایحه مشارکت عمومی – خصوصی که هنوز تصویب نشده، قرار بود سازمان برنامه به‌نوعی چنین نقشی ایفا کند. الان هم همه انتظار دارند که سازمان برنامه، مشارکت را پیاده و ساختارش را مشخص کند، ضوابطش را بنویسد و… ولی سازمان برنامه در این موضوع بسیار ضعیف است، حتی در حوزه مشارکت، بدنه‌ کارشناسی آن از وزارت راه، وزارت نیرو و وزارت نفت ضعیف‌تر است و تجربه‌اش را هم ندارد. در سازمان برنامه تعداد متخصصانی که به حوزه مشارکت عمومی – خصوصی کم‌وبیش آشنا باشند، به تعداد انگشتان یک دست هم نمی‌رسد. این وضعیت یعنی نهاد متولی که الان باید در سازمان برنامه این کار را مدیریت کند، ضعیف است و این خودش یک مشکل اساسی خواهد بود.

مقوله دیگری که توسط دوستان به آن اشاره شد، ساخت پروژه‌ها توسط ذی‌نفعان بود که به نظر می‌رسد یک دیدگاه افراطی باشد، البته تا حدی چنین چیزی وجود دارد، اما اینکه فکر کنیم همه پروژه‌های موردنیاز کشور را ذی‌نفعان می‌سازند، درست نیست. یک بخشی از پروژه‌ها ممکن است برای ذی‌نفع آن‌قدر منفعت داشته باشد که به تناسب نفع خودش ساخت آن را به‌شکل 100 درصد در اختیار بگیرد، ولی در یک‌سری از پروژه‌ها نیز ممکن است منافعش ایجاب کند که فقط تا حدود 40 درصد دخالت داشته باشد، بنابراین در چنین مواردی انتظار می‌رود که طرح مذکور با مشارکت دولت ساخته شود، با همه این تفاسیر، دولت هم تا حدی باید جلو برود و به یک پروژه امتیاز بدهد یا حمایت کند که ما آن حد مرزی را نداریم و بعضی وقت‌ها در این خصوص اشتباهات اساسی داشتیم، به‌صورتی که در پروژه کم‌فایده‌ای حمایت مالی بالایی انجام شده تا برای مشارکت جذاب شود.

باید به خاطر داشت که در ادبیات مشارکت عمومی – خصوصی ارزش روز پولی که دولت چه به‌صورت مستقیم در دوره ساخت و چه در دوره بهره‌برداری می‌پردازد، مهم است و این ارزش باید متناسب با منافع ملی آن پروژه باشد، یعنی باید منافع ملی آن پروژه را بسنجیم و به اندازه آن حمایت کنیم؛ زیرا دولت که مالک پول نیست. دولت وکیل عامه مردم است. این بحثی است که ما حتی در شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل‌ونقلی به آن توجهی نداریم و دچار دیدگاه‌های افراطی می‌شویم.

نظری: یکی از راه‌هایی که می‌توان از آن برای تامین مالی پروژه‌ها بهره برد، صندوق توسعه حمل‌ونقل است. اکنون دولت به دلیل کمبود بودجه نه می‌تواند کار توسعه‌ای انجام دهد و نه می‌تواند از سرمایه‌های موجود نگهداری کند تا ظرفیت فعلی حفظ شود. فراتر از اینها، دولت حتی بودجه کافی برای پرداخت حقوق و دستمزد کارکنان خود را هم ندارد، بنابراین نمی‌تواند مدیر نخبه جذب کند. در گذشته کسانی که در دولت کار می‌کردند، به دستمزدهای پایین آن رضایت می‌دادند؛ اما اکنون دولت در شرایطی به سر می‌برد که نمی‌تواند انتظار داشته باشد که کارشناسان و مدیران خوب بیایند و بمانند و خوبانی هم که می‌مانند در حقیقت ایثار می‌کنند. در نتیجه، دولت هم در تنگنای بودجه برای اجرای پروژه‌های توسعه‌ای قرار دارد و هم در تنگنای توان مدیریتی و قدرت علمی برای انجام بهینه کارهای اجرایی گیر کرده است.

چه کار باید کرد؟ راهش این است که به سراغ تامین این خلأ مالی از سمت مردم برویم. مردم نسبت به دولت هم پول و هم عقل بیشتری دارند. نظام باید زودتر به این نتیجه برسد که از پول و عقل مردم، از سرمایه مالی و عقلی و مدیریتی مردم و بخش خصوصی استفاده کند. رهبر انقلاب در بیانیه گام دوم انقلاب، به صراحت تاکید کردند که تصدی‌گری دولت یکی از موانع توسعه کشور و کار اقتصادی است، بنابراین برای برطرف کردن این موانع باید به سراغ سرمایه‌های مردمی و خصوصی‌سازی رفت. به همین دلیل، تشکیل صندوق توسعه حمل‌ونقل پیشنهاد شد و اتفاقاً کسانی که پیش‌نویس اساسنامه این صندوق را نوشتند با علم به زودرس بودن این تنگنا، پیش‌نویس اساسنامه صندوق را خیلی خوب و حرفه‌ای نوشتند.

اساسنامه صندوق توسعه حمل‌ونقل بسیار مترقی است و تا سال‌ها فکر انواع ابزارهای مالی را برای تجهیز منابع این صندوق کرده؛ حتی برای پول خرد و ناچیز مردم هم حساب باز کرده است. در واقع، ضمن استفاده از اموال مازاد دولت به‌عنوان سرمایه اولیه و سهم آورده دولت، روی منابع بخش خصوصی به شکل آورده نقدی، انتشار اوراق مختلف در بورس، منابع بانکی و… حساب شده است. البته صندوق هنوز راه نیفتاده، اما برای تامین مالی ظرفیت بسیار خوبی دارد.

یکی از مزایای صندوق توسعه حمل‌ونقل، این است که به تصمیم‌گیری عقلانی کمک می‌کند، چراکه هرگونه پروژه زیرساختی، توسعه‌ای، ناوگانی، نرم‌افزاری و… برای تامین مالی از صندوق باید توجیه فنی اقتصادی داشته باشد. در غیر این صورت، اصلاً صندوق آن پروژه را قبول نمی‌کند. طرح توجیهی پروژه، اگر تضمین سودآوری کافی در آینده داشته باشد، صندوق آن پروژه را به بانک معرفی می‌کند و بانک هم باید بررسی خودش را انجام دهد و در صورت تایید، به نسبت حدودی 30 درصد آورده بخش خصوصی، 20 درصد آورده صندوق و 50 درصد منابع بانک‌ها سرمایه‌گذاری انجام می‌شود. به بیان دیگر، صندوق کمک می‌کند که پروژه‌های موجه اجرا شود و لابی‌گری‌های سیاسی به تدریج با رونق کار صندوق کم‌اثر شود.

مزیت دیگر صندوق توسعه حمل‌ونقل، تسریع در توسعه کشور است؛ زیرا به‌جای اینکه صرفاً به بودجه‌های دولتی یا بودجه‌های محدود خصوصی اتکا کند، چند منبع با هم تجمیع شده و اصطلاحاً به شکل اهرم کار می‌کنند. سه برابر منبع بخش خصوصی یا مثلاً 5 برابر منبع بخش دولتی منابع وارد می‌شود و اگر تا به حال مثلاً 5 واحد کار در بخش حمل‌ونقل کشور انجام می‌شد، با این شیوه 20 واحد کار انجام می‌شود و تعداد پروژه‌ها و حجم سرمایه‌گذاری‌ها افزایش می‌یابد؛ حتی زمان اتمام و بهره‌برداری بسیاری از همین پروژه‌های نیمه‌تمام فعلی را با تغییر نگاه دولت و تبدیل به پروژه‌های مشارکت عمومی خصوصی می‌توان کاهش داد.

سومین مزیت این است که شیوه تامین مالی مشارکتی از طریق این صندوق یک شیوه تورم‌ستیز است. شما پول را از دست مردم و بانک‌ها جذب می‌کنید تا به‌جای سرمایه‌گذاری‌های کوتاه‌مدت روی سکه، دلار، زمین و… صرف پروژه‌های زیرساختی بلندمدت شود. در نتیجه یک نیروی کاهشی روی تورم اعمال و جولان پول در بازارهای نقدی کمتر می‌شود.

البته با وجود همه این مزایا، فعال شدن و اجرا شدن صندوق توسعه حمل‌ونقل در گرو محترم شمردن سود مردم و فعالیت بخش خصوصی از جانب حاکمیت است. ظاهراً حاکمیت این موضوع را روی کاغذ پذیرفته و اجازه داده که قانون صندوق توسعه حمل‌ونقل تصویب شود و راه‌اندازی اولیه آن رخ دهد، اما در عمل هنوز چنین احترامی دیده نشده است. ببینید! بخش خصوصی به نیت سودآوری سرمایه‌گذاری می‌کند، بنابراین نباید وزیر یا هر مسئولی حق داشته باشد بگوید شما فعلاً یک مدتی پول خدماتت را از مردم نگیر یا یک مدتی متناسب با تورم نرخ خدمات خودت را افزایش نده! اینها رفتارهای پوپولیستی است که به ظاهر به سود مردم است اما در باطن و در بلندمدت اتفاقاً سفره مردم را کوچک‌تر کرده و سطح درآمد سرانه مردم را کاهش داده است.

غیر از پرهیز از پوپولیسم، لازم است که امنیت سرمایه‌گذاری مردمی در برابر هجوم برخی مدیران دولتی نیز حفظ شود. ما در حوزه حمل‌ونقل ریلی شرکت‌هایی داریم که چندصدهزار سهامدار دارند. اما مثلاً یک معاون وزیر، با وجود اینکه قانون صراحتاً می‌گوید که کسی حق ندارد به دلیلی غیر از حفظ ایمنی، واگن‌های یک شرکت را بخواباند، به صورت غیرقانونی چنین کاری را انجام می‌دهد و به همین دلیل الان بالغ بر یک سال است که ظرفیت بزرگ‌ترین شرکت ریلی ایران که سهامداران آن نیز ایثارگران یک شهر هستند متوقف شده است.

معنای این رفتار فاجعه‌آمیز آن است که سرمایه‌گذاران بخش خصوصی ولو اینکه سهامدارانش صدها هزار ایثارگر باشند، هنوز در عرصه عمل محترم شمرده نمی‌شوند و یک نفر که با یک انتصاب سیاسی و رفاقتی و بدون داشتن تخصص و تجربه کافی روی صندلی مدیریتی نشسته، به‌راحتی می‌تواند به منافع این صدها هزار سهامدار آسیب بزند. علاوه بر این، چنین افرادی به دارایی‌های دولت و منافع عمومی متعلق به عموم مردم نیز آسیب‌های جدی وارد می‌کنند و بدیهی است که انتظار جدی از دولت این است که هم از منظر حفظ حقوق بیت‌المال و هم از جنبه محافظت از سرمایه‌های مردم و بخش خصوصی، در انتصابات مدیران خود تدبیر مناسب و پس از انتصاب نیز ارزیابی مستمر و بدون تعارفی از عملکرد مدیران داشته باشد و اتفاقاً اگر دولت صداقت داشته باشد باید سهم مهمی از این ارزیابی را در اختیار بخش خصوصی بگذارد.

مگر نه اینکه در شرکت‌های پیشرو در دنیا و حتی کشور خودمان وقتی می‌خواهند درباره حفظ یا ارتقا یا برکناری یک کارشناس ساده تصمیم بگیرند، درباره او ارزیابی 360 درجه انجام می‌دهند؟ پس چرا دولت در مورد مناصب بسیار مهم‌تر مدیران دولتی که می‌توانند بر برد یا باخت کشور در عرصه جهانی اثر بگذارند چنین کاری نمی‌کند؟ متاسفانه غفلت از ارزیابی صریح و بدون تعارف در بخش حمل‌ونقل به جایی رسیده که مدیر دولتی متولی یک بخش به خود اجازه هر نوع رفتار ضدبخش خصوصی را می‌دهد و کسی هم به آن رسیدگی نمی‌کند.

 ترابران: یک سمت مشارکت عمومی – خصوصی، دولت و سمت دیگر مردم هستند. با توجه به شکاف عمیق و غیرقابل انکاری که بین حاکمیت و جامعه رخ داده، فکر می‌کنید چه انگیزه‌ای از طرف مردم و بخش خصوصی وجود دارد که بخواهند مشارکت کنند؟

نظری: من چون در این جلسه نماینده بخش خصوصی ریلی هستم، اطمینان می‌دهم که سرمایه‌گذاران خصوصی با یک علامت و اشاره حاضرند پولشان را بیاورند. آن‌قدر هم برای حاکمیت سخت نیست، اگر یک دلبری کوچک بکند و یک قانون تسهیلگر تصویب کند یا برای سودآوری پروژه تضمین دهد یا دست وزیر و وکیل حتی رئیس‌جمهور را از ایجاد تغییر در پروژه و روند نرخ‌گذاری ببندد یا برای رسیدگی به شکایات این بخش، مسیر ویژه‌ای در دیوان عدالت اداری یا سایر نهادهای مرجع باز کند و 24 ساعته حکم دهد، با همین اقدامات بخش خصوصی راضی می‌شود و سرمایه‌اش را می‌آورد.

متاسفانه موضوع این است که در همین بخش ریلی، قوانین ما ناقص هستند؛ مثلاً ما یک قانون کلی به نام دسترسی آزاد به شبکه حمل‌ونقل ریلی داریم که با یکسری ابهامات، مبنای خصوصی‌سازی قرار گرفته و شرکت‌ها هم به پشتوانه همین قانون مبهم سرمایه‌گذاری کردند. در آن روزگار رابطه مدیرعامل دولتی با بخش خصوصی خوب بوده و قول‌هایی داده، اما وعده‌ها به قانون تبدیل نشد. همین موجب شد تا در اواخر دولت دوازدهم و اوایل دولت سیزدهم بدعهدی شود و شرایط برای بخش خصوصی سخت شده و نه‌تنها سودآوری بلکه درآمدزایی آنها را دچار وقفه کند. متاسفانه چنین رفتارهای پوپولیستی موجب شده است که بخش خصوصی دلسرد شود؛ در صورتی که با تصویب و البته اجرای چند قانون کوچک می‌توان او را به سرمایه‌گذاری تشویق و جذب کرد.

اگر همین قانون دسترسی آزاد به شبکه ریلی مثلاً دو اصلاحیه بخورد که سرمایه‌گذار خصوصی یک مقدار خیالش راحت شود که در 30 سال آینده امنیت سرمایه‌اش محترم شمرده می‌شود، حتماً به این بخش پول تزریق می‌کند. البته ایده‌آلیستی نگاه نمی‌کنم و می‌دانم به خاطر شکاف بین مردم و حاکمیت یک عده هرگز اطمینانشان جلب نمی‌شود، اما به نظر من در همین شرایط فعلی، به‌اندازه‌ای که مثلاً نسبت به وضع فعلی سهم حمل‌ونقل ریلی سه برابر هم بشود، سرمایه‌گذارانی وجود دارند که با کمترین دلگرمی سرمایه‌شان را وارد این بخش کنند.

خاشع: ببینید! این اواخر دولت قسمتی از تعهدات پیمانکاران و مشاورانش را به شکل اوراق خزانه پرداخت می‌کند. عملاً اوراق خزانه چیز بدی است و انتظار می‌رود به‌جای خریداری اوراق خزانه، آن فرد برود برای خودش سپرده باز کند؛ ولی چون با چند درصد بالاتر می‌خرند، اوراق خزانه در عرض چند دقیقه در فرابورس به فروش می‌رود.

مردم عادی هم نمی‌خرند، صندوق‌هایی خریداری می‌کنند که سرشان در حساب‌وکتاب است؛ زیرا دولت علی‌رغم همه سوءمدیریت‌هایش اوراق خزانه را رأس موعد پرداخت کرده است. حقوق‌ها را نداده، ولی این اوراق را پرداخت کرده است. همین اوراق خزانه‌ای که با 51 تا 52 درصد قیمت فروش می‌رود و به ما می‌دهند، روزی که نمادش باز می‌شود، درجا به فروش می‌رود. صندوق‌های تضمین به خاطر خوش‌قولی دولت اینها را می‌خرند. پس اگر دولت اندکی خوش‌قولی و به قول آقای نظری دلبری کند، بخش خصوصی پای کار ایستاده است.

گنجی: در حال حاضر، نیاز سرمایه‌گذاری در کشور حدود 450 تا 550 میلیارد دلار تخمین زده شده است که حدود 50 تا 60 میلیارد دلارش مربوط به همین حوزه حمل‌ونقل است. بخش‌های دیگر هم به نوسازی، ناترازی گاز، آب و برق و… اختصاص دارد. از طرف دیگر، ما نزدیک 7500 همت نقدینگی داریم که با سرعتی حدود 35 درصد، در حال رشد است. در حال حاضر مجوز فروش 280 همت اوراق 30 درصدی داده شده است که نشان می‌دهد سرعت آن نیز بیشتر خواهد شد.

یعنی خود نهاد پولی کشور می‌گوید هزینه تولید پول بدون ریسک 30 درصد است. این آمارها کنار هم نشان می‌دهد که ما نمی‌توانیم، تامین مالی بانک‌محور داشته باشیم.

آقای نظری گفتند که حتماً باید پروژه سودده باشد تا صندوق توسعه حمل‌ونقل برای آن تامین مالی انجام دهد، در حالی که ماهیت پروژه زیرساختی، غیرانتفاعی و برای پیاده‌سازی رفاه و عدالت اجتماعی است. در برخی موارد نیز پیاده شدن این پروژه‌ها باید با دید خروج از رکود، ایجاد اشتغال و … دنبال شود. نمونه آن یکی از شعارهای انتخاباتی دولت آمریکا در سرمایه‌گذاری 2/1 تریلیون دلاری در زیرساخت بوده است.

پس به‌طور خلاصه می‌توان گفت که شرایط مالی دولت از نظر اجرای مستقیم پروژه‌های زیرساختی مناسب نیست و تقریباً همه زیرساخت‌ها نیاز به بازسازی و سرمایه‌گذاری عمده دارند. پروژه‌های زیرساختی هم ریسک مناسبی برای بخش خصوصی ندارند.

به منظور پیاده‌سازی سایر روش‌های موجود در حوزه بازار سرمایه نیز باید چند نکته را مورد توجه قرار داد. پیاده‌سازی پروژه‌های PPP مستلزم این است که پایداری اقتصادی وجود داشته باشد. تورم بالا، ریسکی است که اجازه نمی‌دهد سرمایه‌گذاری‌ها بلندمدت باشد. البته که در کنار آن، سازوکارهای مدیریتی و اینکه نگاه‌های مختلفی نسبت به این روش وجود دارد که از منع کامل تا تنها راه‌حل را شامل می‌شود؛ به طور نمونه، فقط مدیریت اجرای پروژه مهم نیست بلکه، سازوکار بهره‌برداری نیز مهم است. بخش خصوصی نیاز به سود دارد تا ادامه حیات دهد. این سازوکار به نظر می‌رسد که هنوز در کشور نهادینه نباشد.

سایر انواع روش‌ها ازجمله شرکت پروژه، راه‌اندازی صندوق، استفاده از اوراق استصناع نیز با مشکل تورم روبه‌رو هستند. تورم اجازه برنامه‌ریزی بلند‌مدت را نمی‌دهد و با وجود تورم ساختار مربوط به تامین مالی از طریق بازار سرمایه شکل نمی‌گیرد.

در عین حال، اگر می‌خواهیم در حوزه زیرساخت تامین مالی کنیم، همه روش‌ها منوط به تعیین تکلیف تورم در کشور است. اگر همین الان بگوییم که صندوق توسعه ملی سود 23 درصدی را تضمین می‌کند، هیچ کدام از فعالان بخش خصوصی قدم جلو نمی‌گذارند، زیرا می‌دانند که با آن پولی که دارند، می‌توانند در بازار آزاد، سالانه سود بیشتری کسب کنند. منظورم این است که راه‌حل تامین مالی پروژه‌ها حتی اگر زیرساخت‌محور هم نباشند، یعنی برای تامین و نوسازی ناوگان و راه انداختن شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات و… باشد، به دلیل اینکه به حجم عظیمی از سرمایه در همان ابتدای کار نیاز دارد و کشور ما هم از بعد تورم، دچار ریسک بالایی است، اصلاً توجیه پیدا نمی‌کند. اگر کسانی می‌آیند در این حوزه سرمایه‌گذاری می‌کنند، یا عادت کرده‌اند یا توجیهات غیرمالی- اقتصادی دارند یا دارند روزگار می‌گذرانند.

اصولاً اجرای پروژه زیرساختی با دولت‌ها است که می‌بایست در یک بسته مدیریتی آن هم با تعامل با همه ذی‌نفعان از جمله سیاست در حوزه حامل‌های انرژی، سیاست در حوزه مدیریت توزیع کالایی و… به این مهم بپردازند، در نتیجه، ما برای پروژه‌های مستخرج از طرح جامع حمل‌ونقل که قرار است اولویت‌ها را مشخص کند و با اجرای آن اندکی GDP کشور بهبود یابد، باید در ابتدا سرمایه‌گذاری کنیم و در کنار آن سیاست‌های کاهش تورم را دنبال کنیم. در غیر این صورت سرمایه‌گذاری در زیرساخت کمکی بهبود اقتصادی کشور نخواهد داشت.

 محمدی‌یزدی: پروژه‌های حمل‌ونقل و زیرساختی توجیه‌پذیر نیست اما می‌توان آنها را به طریقی جذاب کرد تا نظر بخش خصوصی برای ورود به این عرصه جلب شود. در اینجا نقش حاکمیت اعم از دولت و مجلس بسیار مهم است و می‌توان با وضع قوانین و مقررات و ایجاد بسته‌های جذاب، بخش خصوصی و سرمایه‌گذاران را به ورود در این حوزه تشویق کرد. تاکنون به صورت معمول وظیفه ساخت آزادراه و راه‌آهن با دولت بوده و اگر دولت‌ها به جای اختصاص اعتبارات قطره‌چکانی برای اجرای این‌گونه طرح‌ها به فکر ایجاد بسته‌های جذاب اقتصادی باشند، بدون‌شک سرمایه‌گذاران بسیاری برای اجرای طرح‌های کلان حوزه حمل‌و‌نقل اعلام آمادگی خواهند کرد، چون با ایجاد یک آزادراه یا راه‌آهن ده‌ها و شاید صدها فرصت جذاب جدید در منطقه هدف به وجود می‌آید و اگر بخشی از این منافع به سرمایه‌گذاران اختصاص یابد دولت‌ها قادر خواهند بود با بودجه بسیار کمتر پروژه‌های بیشتری را به ثمر برسانند.

به‌طور مثال، در قانون برنامه هفتم به ایجاد راه‌آهن سریع‌السیر تهران مشهد اشاره شده، اما با منابع محدود مالی دولتی هزینه این ابرپروژه بالغ بر چندین میلیارد دلار و صرف بیش از 10 سال زمان خواهد بود؛ در حالی که اگر مجموعه حاکمیت (دولت و مجلس) بتواند بسته‌های جذابی تعریف کند (نظیر اختصاص یارانه صرفه‌جویی سوخت و اعطای امتیازاتی نظیر احداث اماکن گردشگری، هتل و…) این مهم خود مولد و بستری برای سرمایه‌گذاری‌های جدید و توسعه مضاعف خواهد بود و این پروژه ظرف زمان کوتاه‌تر و هزینه بخش خصوصی به سرانجام می‌رسد.