مادامی‌که تجدید ساختار صنعت ریلی به سرانجام نرسیده است، از هرگونه توسعه وظایف شرکت راه‌آهن فراتر از وظایف مدیریت شبکه و ترابری ریلی پرهیز شود.

یکپارچه‌سازی توسعه زیرساخت‌های ریلی، از این حیث که از پراکندگی مجریان و بدنه تصمیم‌گیری جلوگیری کرده و وحدت فرماندهی را در همه امور توسعه زیرساخت از برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری اولیه گرفته تا تصویب، بودجه‌ریزی، طراحی و اجرا جاری می‌کند، در وهله اول امری پسندیده و موثر به نظر می‌رسد و شاید بهترین مثال برای چنین ساختاری، راه‌آهن آلمان باشد که به جرات می‌توان گفت یکی از ساختارهای یکپارچه عمودی بسیار قوی را در اختیار دارد و همه اقدامات توسعه‌ای و بهره‌برداری ریلی را به‌صورت یکپارچه در کنار شرکت‌ها و سازمان‌های وابسته و حضور رو به گسترش بخش غیردولتی در حوزه بهره‌برداری به انجام می‌رسد.

اما از طرف دیگر، مدیریت بر ساختارهای با مدیریت یکپارچه به‌دلیل گستردگی حوزه نظارت بسیار پیچیده و مستلزم برخورداری از زیرساخت‌های مرتبط با مدیریت دانش، مدیریت کارآمد سرمایه‌های انسانی مورد نیاز، وجود زیرساخت‌های کارآمد و منسجم تامین مالی و از همه مهم‌تر به تیم‌های مدیریتی توانمند نیازمند است؛ پس آیا دنبال کردن این رویکرد در راه‌آهن ایران هم الزاما به نتایج موفقیت‌آمیزی منجر خواهد شد یا دور از واقع‌بینی و بی‌توجهی به ابزارها و توانمندی‌های در اختیار است.

یکپارچگی عمودی (Vertical Integration) در راه‌آهن ایران: مهم‌ترین مزیت ساختارهای یکپارچه برخورداری از اقتصاد مقیاس و بهره‌وری سازمانی و عملیاتی است که باعث می‌شود تمرکز نهاد تصمیم‌گیر تاثیر مهمی بر کیفیت و کمیت سیاست‌گذاری‌ها و تصمیمات اتخاذ شده داشته باشد، اما پرسش مهم این است که آیا می‌توان ساختارهای یکپارچه عمودی را در هر شرایطی و برای هر سازمانی توصیه کرد؟ مثلا آیا چنین ساختاری همانقدر که مناسب راه‌آهن آلمان بوده، مناسب راه‌آهن ایران هم هست؟ برای پاسخ به این پرسش باید برگردیم به شرایطی که به تصویب قانون دسترسی آزاد به شبکه ریلی در سال 1384 منجر و طی آن عملیات بهره‌برداری و راهبری قطارها در شبکه ریلی به بخش غیر‌دولتی واگذار شد.

در آن زمان، شرکت راه‌آهن به نمایندگی از دولت نقش مدیریت شبکه ریلی، تامین ایمنی و سیاست‌گذاری را در حوزه فنی بر عهده گرفت و از طرف دیگر، اجرای سیاست‌های توسعه زیرساخت‌های ریلی نیز در کنار سایر زیرساخت‌های حوزه حمل‌و‌نقل به شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل‌و‌نقل کشور وابسته به وزارت راه و شهرسازی محول شد تا روابط بین توسعه‌دهنده و بهره‌بردار ریلی همچون مشتری حفظ شده و احیانا در سایه ادغام و یکپارچگی مخدوش نشود.

چنین تغییر ساختاری نتیجه این ایده بود که دولت آن دسته از تصدی‌گری‌های بخش ریلی از جمله راهبری قطارها را برابر قانون به بخش غیر‌دولتی واگذار و خود صرفا سیاست‌های کلان مدیریت شبکه را بر عهده گیرد تا کثرت فعالیت‌های جاری و روزمره ریلی او را از امر مهم سیاست‌گذاری‌های کلان و راهبردی غافل نکند. ضمن اینکه با ساختار جدید که نوعی تفکیک عمودی (Vertical Separation) در حمل‌و‌نقل ریلی بود، راه برای رقابت در بازار ریلی هم فراهم می‌شد.

البته ایده بازگشت به شرایط قبل از تصویب قانون دسترسی آزاد به شبکه ریلی مجددا با انجام مطالعات تجدید ساختار ریلی توسط شرکت رولندبرگر آلمان که از سوی شرکت راه‌آهن به کار گرفته شده بود، مطرح شد. آنها توصیه به حضور مجدد شرکت راه‌آهن در عرصه بهره‌برداری و راهبری قطارها داشتند؛ به‌نحوی که شرکت راه‌آهن همزمان هم مدیر شبکه ریلی باشد و هم در عرصه جابه‌جایی بار و مسافر رقیب شرکت‌های غیر‌دولتی.

به عبارت دیگر، شرکت رولندبرگر همان ساختار یکپارچه عمودی رایج در راه‌آهن آلمان را برای اجرا توصیه کرد که البته به‌دلیل اشکالات اساسی و مغایرت با قوانین بالادستی خصوصی‌سازی به نتیجه لازم نرسید و طرح مذکور در دولت متوقف ماند.

چرایی ایده واگذاری امور توسعه ریلی به شرکت راه‌آهن: اخیرا وزیر راه و شهرسازی در ابلاغی همه امور ساخت و توسعه زیرساخت‌های ریلی را از شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل‌و‌نقل کشور منفک و به شرکت راه‌آهن واگذار کرد. در ابلاغ وزیر راه و شهرسازی آمده است که یکی از موانع اصلی تحقق سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه در زمینه حمل‌و‌نقل ریلی تعدد مراجع دخیل در برنامه‌ریزی (انتخاب پروژه)، ساخت و بهره‌برداری پروژه‌های خطوط ریلی و عدم توجه به ملاحظات بهره‌برداری در مراحل انتخاب و ساخت پروژه‌ها است که به بروز آسیب‌های متعددی از جمله عدم تکمیل کریدورهای حمل‌و‌نقل ریلی و انتخاب خطوط ریلی بدون توجه به مراکز بار و مسافر منجر می‌شود.

البته در ابلاغیه مذکور اشاره نشده است که این تصمیم نتیجه کدام مطالعه میدانی بوده است، چرا‌که در دولت قبلی چنین برنامه‌ای در وزارت راه و شهرسازی مطرح نبوده و از عمر دولت و وزارت جدید هم چند ماهی بیش نگذشته است. به هر حال، مسئولیت انتخاب، طراحی، برنامه‌ریزی و اجرای همه پروژه‌های ریلی جدید به شرکت راه‌آهن واگذار و از هیئت‌مدیره راه‌آهن خواسته شده تا نسبت به اصلاح ساختار سازمانی شرکت و ایجاد ظرفیت‌های مورد نیاز برای تحقق این برنامه جدید اقدام کند.

برابر آنچه در ابلاغیه مذکور به آن اشاره شده تعدد مجریان و اعمال سلایق در انتخاب و اجرای پروژه‌ها و عدم توجه به نظرات بهره‌بردار (شرکت راه‌آهن) به عدم بازدهی منابع تخصیص یافته و اجرای طرح‌های فاقد مولفه‌های مورد‌نیاز منجر شده است. من هم کاملا می‌پذیرم که چنین آشفتگی در فرایند سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی، انتخاب طرح‌ها، طراحی و اجرا و بهره‌برداری از پروژه‌های ریلی مشهود است و نتیجه آن در عملکرد شبکه ریلی کشور هم دیده می‌شود: به شکلی که عملا بخش عمده‌ای از حمل‌و‌نقل بار (چیزی نزدیک به 70 درصد) در تنها 30 درصد از شبکه ریلی انجام می‌شود که این امر می‌تواند ازجمله حاصل توسعه ناکارآمد کریدورهای ریلی باشد.

این امر البته حاصل اعمال برخی سیاست‌های توسعه‌ای هم هست که طی آن به‌عنوان مثال می‌بایست همه استان‌های کشور به شبکه ریلی متصل شوند (حتی بدون وجود سرچشمه‌های بار و مسافر کافی) که در جای خود به بحث مفصل نیاز دارد.

در عین حال، آشفتگی مورد نظر وزیر در تامین مالی پروژه‌ها هم کاملا مشهود است و تعداد زیاد پروژه‌های نیمه‌کاره و متوقف که هر یک از مجاری و لابی‌های متفاوتی توانسته‌اند در لیست توسعه و اجرا قرار گیرد، گواه این مدعاست. اما پرسش اینجاست که آیا ریشه این آشفتگی در توسعه زیرساخت‌های ریلی به شیوه تعاملات در ساختار کنونی مدیریت پروژه‌های ریلی مربوط است (وزارت راه و شهرسازی؛ شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل‌ونقل کشور؛ شرکت راه‌آهن) یا ریشه در برخی ملاحظات اقتصادی و سیاسی دیگر دارد.

نبود طرح جامع حمل‌و‌نقل خود عامل آشفتگی است: به نظر می‌رسد بخشی از آشفتگی موجود در توسعه زیرساخت‌های ریلی به عدم وجود یک طرح جامع حمل‌و‌نقل متناسب با عرضه و تقاضا و مبتنی بر سایر مولفه‌های اقتصادی، اجتماعی و حتی سیاسی بازمی‌گردد.

هرچند تقریبا دو دهه از شروع مطالعات طرح جامع حمل‌و‌نقل کشور می‌گذرد و تاکنون بارها در دولت‌های مختلف بررسی و بازنگری شده است، اما هیچ‌گاه طرح نهایی به تصویب مراجع قانونی نرسیده است و بنابراین مجریان توسعه زیرساخت‌های حمل‌ونقل از جمله در بخش ریلی، الزامی در رعایت چارچوب‌های آن در انتخاب و اجرای طرح‌های توسعه حمل‌و‌نقل و بخش ریلی نداشته و این امر اتفاقا فضا را برای اعمال سلیقه‌ها باز نگه داشته و به گروه‌های ذی‌نفع هم این امکان را داده است تا با استفاده از اهرم‌های در اختیار خود از جمله استیضاح وزرا طرح‌های فاقد اولویت را بدون توجیه لازم وارد لیست مجریان کنند.

نتیجه این امر، تخصیص ناکارآمد منابع محدود کشور به پروژه‌های اغلب ناموجه بوده و در مقابل آن دسته از پروژه‌های مهم ریلی از جمله طرح برقی کردن مسیر تهران – مشهد علی‌رغم چندین بار انتخاب پیمانکار به‌دلیل عدم وجود منابع مالی لازم هیچ‌گاه به نقطه شروع هم نرسیده است، یا احداث راه‎آهن سریع تهران – اصفهان که بیش از دو دهه است آغاز شده و همچنان در نیمه راه بر زمین مانده است.

با انتخاب یک راه‌حل غلط، آشفتگی به دیگر بخش‌ها سرایت می‌کند: اگر ریشه نابسامانی در توسعه زیرساخت‌های ریلی کشور به‌درستی شناسایی نشود این امر می‌تواند ما را در انتخاب راه‌حل به مسیر اشتباه سوق دهد. بدون شک واگذاری همه امور توسعه ریلی به شرکت راه‌آهن نمونه چنین رویکردی است و می‌تواند شرایط را برای بخش ریلی بیش‌ازپیش پیچیده کند.

آنطور که گفته شد شرکت راه‌آهن در غالب ساختار موجود عمده تمرکز خود را معطوف به ترابری ریلی و مدیریت بهینه شبکه و توسعه و اصلاح زیرساخت‌های شبکه موجود در حوزه‌های نگهداری، علائم و ارتباطات و افزایش ظرفیت از طریق دوخطه کردن بخش‌های پرترافیک شبکه کرده است.

از سوی دیگر، شرکت راه‌آهن با مدیریت بر ترافیک شبکه وظیفه تسهیل عملیات بهره‌برداری و تردد بهینه ناوگان شرکت‌های ریلی به‌دور از تبعیض و در یک بازار رقابتی را بر عهده دارد. امروزه مهم‌ترین مسئله در حمل‌و‌نقل ریلی کشور موضوع ارتقای بهره‌وری است؛ این در حالی است که در مقایسه با کشورهای صاحب‌نام در امر بهره‌وری ریلی نظیر استرالیا، کانادا، آمریکا و قزاقستان، بهره‌وری شبکه و ناوگان ریلی ایران بسیار پایین است و این به آن معنی است که حتی با توسعه ظرفیت‌های ریلی از طریق احداث کریدورهای جدید، چون بازدهی شبکه در معیار تن کیلومتر بر واگن باری به‌شدت پایین است، توسعه کریدورهای جدید ریلی به‌تنهایی به افزایش ترافیک و سهم حمل‌و‌نقل ریلی از بازار حمل‌و‌نقل منجر نخواهد شد و توجه جدی و سیستماتیک به رفع موانع بهره‌وری پایین در شبکه موجود از مهم‌ترین اولویت‌ها و وظایف وزارت راه و شهرسازی و شرکت راه‌آهن است؛ بنابراین تحمیل وظایف جدید آن هم از نوع متفاوت با ترابری ریلی می‌تواند به‌شدت بر عملکرد بخش ریلی تاثیر منفی گذاشته و سهم عمده توان مدیریت و به‌دنبال آن بدنه سازمان راه‌آهن و سیاست‌های مترتب بر آن را از حوزه ترابری به حوزه ساخت سوق داده و کل صنعت ریلی را با چالشی بسیار جدی مواجه کند.

پیشنهادها:

– طرح جامع حمل‌و‌نقل کشور به تصویب مراجع قانونی برسد و ملاک انتخاب طرح‌های توسعه حمل‌و‌نقل باشد.

– تجدید ساختار صنعت ریلی با درس گرفتن از تلاش‌های گذشته مجددا در دستور کار وزارت راه و شهرسازی قرار گیرد.

– مادامی‌که تجدید ساختار صنعت ریلی به سرانجام نرسیده است، از هرگونه توسعه وظایف شرکت راه‌آهن فراتر از وظایف مدیریت شبکه و ترابری ریلی پرهیز شود.

تحلیلگر اقتصادی و کارشناس حمل‌ونقل