مهدي صفري‌مقدم، در خرداد ماه سال 1396 مديرکل دفتر طرح جامع و مدل‌هاي حملونقل، مجري طرح جامع حملونقل کشور و مسئول دبيرخانه ستاد مراکز لجستيک و تهيه و تدوين سند آمايش مراکز لجستيک کشور بود و در شماره 160 ترابران به تفصيل، جزئيات و مراحل تدوين اين سند را برايمان شرح داد.
اکنون او معاون لجستيک و حملونقل سازمان منطقه آزاد ماکو است و اين بار به‌عنوان کارشناس حوزه لجستيک، در گفت‌وگو با ترابران، دغدغه‌هاي خود را درباره موانع اجراي برنامه‌هاي لجستيکي در کشور مطرح مي‌کند.
به گفته صفري‌مقدم، حذف تدريجي يارانه‌هاي سوخت ناوگان تجاري، نه‌فقط اثر افزايشي قابل ملاحظه‌اي بر هزينه‌هاي حمل نخواهد داشت، بلکه به موتور محرک جذب سرمايه‌گذاري براي مراکز لجستيک تبديل خواهد شد.
***
ترابران: به نظر شما، تدوين سند آمايش مراکز لجستيک مي‌توانست چه تاثيري در سياست‌گذاري‌هاي صنعت لجستيک کشور داشته باشد؟
ببينيد! لجستيک در کشور ما با اينکه از ديرباز يکي از مهم‌ترين مزيت‌هاي اقتصادي اين سرزمين بوده است، به دلايل مختلف از جمله اعتياد به درآمدهاي نفتي مورد غفلت و کم‌توجهي قرار گرفته؛ به نحوي که هم در بخش‌هاي توليد و صنعت، هم در حوزه سياستگذاري شبکه توزيع و حملونقل و هم از حيث فعالان اين بخش، حوزه‌اي نوپا و در حال رشد محسوب مي‌شود.
دو برابر بودن سهم هزينه‌هاي لجستيک در قيمت تمام‌شده کالاها نسبت به نُرم‌هاي جهاني و چندين برابر بودن نسبت هزينه‌هاي لجستيک به توليد ناخالص داخلي در مقايسه با کشورهاي توسعه‌يافته حاکي از اين موضوع است که توجه کافي به کارايي و کارآمدي فرآيندهاي لجستيک در کشور وجود نداشته است که اين موضوع البته خود در دو معضل اعتياد بخش حملونقل به يارانه حامل‌هاي انرژي و چسبندگي دولت به امور تصدي‌گري در بخش عمده‌اي از شبکه خدمات حملونقل ريشه دارد. به همين دليل سند آمايش مراکز لجستيک (در کنار برنامه‌هاي ديگري که ما در حوزه لجستيک در دفتر طرح جامع با مشارکت بخش خصوصي و انجمن‌هاي تخصصي در زمينه مسائل نرم‌افزاري و فضاي کسب‌وکار لجستيکي به آن مي‌پرداختيم) سياستگذاري توسعه زيرساخت‌هاي لجستيک را در دستور کار خود داشت.
در واقع، سند آمايش مراکز لجستيک نخستين گام از مسيري طولاني بود که ايجاد شبکه‌اي يکپارچه و کامل از زيرساخت‌هاي لجستيک و حملونقل را دنبال مي‌کرد. شبکه‌اي که قابليت اطمينان کافي و دسترسي مناسب به خدمات تخصصي و اقتصادي لجستيک را براي صاحبان کالا و شرکت‌هاي ارائه‌کننده خدمات لجستيک فراهم مي‌کند.
تا پيش از تدوين سند آمايش مراکز لجستيک، نگاه به زيرساخت‌هاي لجستيک که تنها تحت عنوان بنادر خشک مطرح مي‌شد، نگاهي انفعالي و واکنشي بود. به اين معنا که وزارت راه و شهرسازي به عنوان متولي سياستگذاري توسعه زيرساخت‌هاي حملونقل و لجستيک هيچ برنامه مشخص و مدوني که مي‌بايست ملاک ارزيابي درخواست‌هاي صدور مجوز براي ايجاد بندر خشک باشد، نداشت و اين موضوع سبب شده بود فشارهاي اجتماعي و انگيزه‌هاي کسب راي، انبوهي از درخواست‌هاي صدور مجوز مراکز لجستيک را روانه وزارت راه کند که البته در اغلب آنها ما با بخش خصوصي واقعي که متقاضي سرمايه‌گذاري در اين بخش باشد مواجه نبوديم و اين حوزه به عرصه‌اي براي رقابت با انگيزه‌هاي انتخاباتي و بدون توجه به مزيت‌هاي واقعي و نيازمندي‌هاي فني توسعه شبکه تبديل شده بود.
اما با تدوين سند آمايش، امکان به دست گرفتن ابتکار عمل در سياستگذاري توسعه زيرساخت‌هاي لجستيک در پهنه‌هاي واجد مزيت و اولويت به وجود آمد و بر اين اساس سند آمايش مراکز لجستيک در اين فضا خط پاياني بود بر هرگونه انگيزه‌هاي غيرتخصصي براي فشار و رانت‌جويي، رقابت‌هاي مخرب سياسي و انتخاباتي و سوداگري در موضوع مجوز مراکز لجستيک.
هرچند به دليل محدوديت‌هاي داده‌اي و گستردگي زياد فضاي موضوع بحث، سند آمايش نميتوانست پاسخگوي 100 درصد نيازمندي‌ها در همه سطوح براي اقدام جامع در اين زمينه باشد، اما مسيري که پيش‌بيني شده چنانچه فعالانه و کامل طي شود، ابزار کاملي براي نيل به اين هدف به دست نهاد سياست‌گذار خواهد داد. نکته مهم در اين خصوص، در نظر گرفتن همه گام‌هاي مسير توسعه شبکه لجستيک است و نه فقط تدوين سند آمايش که نخستين گام و اولين حلقه از اين زنجير است.
ترابران: بعضي از کارشناسان حملونقل، اجرايي نشدن سند آمايش مراکز لجستيک را ناشي از اولويت‌بندي‌هاي اشتباه در اين سند و ديدگاه طراحان آن مي‌دانند، شما چه پاسخي به اين انتقادها داريد؟
به عقيده من مکانيابي مراکز لجستيک، خود يکي از مهم‌ترين مراحل تدوين فرآيندها، رويه‌ها و مجموعه مقررات شکل‌گيري و توسعه مراکز لجستيک بود و به دلايلي، امکان به تعويق انداختن آن وجود نداشت؛ چرا که در صورت عدم تهيه سند آمايش مراکز لجستيک، بسياري از زيرساخت‌ها در کشور به صورت سليقه‌اي و بر مبناي لابي‌گري و فشارهاي سياسي شکل مي‌گرفت و تضميني براي اتخاذ تصميمات بر مبناي توسعه بهينه شبکه و در نظر گرفتن مصالح ملي و برنامه‌ريزي کلان‌نگر وجود نداشت.
استفاده از مدل‌هاي رياضي در برنامه‌ريزي و به‌خصوص برنامه‌ريزي حملونقل حتي در کشور ما بسيار پرکاربرد و مسبوق به سابقه طولاني هستند و استفاده از آنها چيز عجيب و غريبي نيست. چه‌بسا اگر سند آمايش مراکز لجستيک تدوين نمي‌شد، اکنون به تعداد شهرستان‌هاي کشور مرکز لجستيک مصوب مي‌داشتيم که مجوز فعاليت آنها به اشخاص فاقد تخصص و اهليت واگذار شده و در نهايت نيز از آنها چيزي جز تعهدات دولتي و مطالبات اجتماعي به ناحق ايجاد شده براي مردم حاصل نمي‌شد.
سند آمايش اين تهديد را با استفاده از يک برنامه‌ريزي کلان‌نگر، به فرصت تبديل کرد و ضمن جهت‌دهي به توسعه زيرساخت‌هاي لجستيک، مسير ايجاد آنها را کليد زد، اما اين نکته نافي نياز به چارچوب قانوني جامع و يکپارچه براي جذب و هدايت سرمايه‌گذاري‌ها در توسعه شبکه لجستيک نيست. قطعا در نبود چنين چارچوبي، نه‌فقط سرمايه‌گذاران واقعي پا به ميدان نمي‌گذارند، که در عوض افرادي با انگيزه‌هاي سوداگرانه به اين حوزه جلب مي‌شوند. بنابراين، فکر مي‌کنم لازم است چارچوبي جامع براي اين امر از سوي ستاد مراکز لجستيک تدوين شود تا مسير پيش روي سرمايه‌گذاران اين حوزه روشن شود و شاهد اقبال جدي‌تر فعالان بخش خصوصي در سرمايه‌گذاري براي توسعه مراکز لجستيک در کشور باشيم.
بنابراين، پس از تدوين سند آمايش مراکز لجستيک و تصويب آن در ستاد مراکز لجستيک کشور، ما يک نقشه راه براي تحقق اهداف سند داشتيم که تعيين پهنه‌ها را به عنوان گام نخست و بهره‌برداري از شبکه جامع مراکز لجستيک را به عنوان مقصد در نظر مي‌گرفت، اما در گام دوم بايد تدقيق جانمايي مراکز لجستيک در پهنه‌هاي مصوب انجام مي‌شد که خود چالش مهمي براي ستاد مراکز لجستيک و سازمان‌هاي مسئول است.
براساس آيين‌نامه تشکيل ستاد مراکز لجستيک کشور، سازمان‌هاي مسئول موظف بودند تا تدقيق جانمايي و تعيين نقطه بهينه ايجاد مرکز لجستيک در هر پهنه را انجام دهند. ضمن اينکه، تدوين الگوها و طرح‌هاي سرمايه‌گذاري در مراکز لجستيک نيز بايد مورد توجه قرار مي‌گرفت تا علاوه بر ايجاد جذابيت کافي براي سرمايه‌گذاري، توجيه‌پذيري از منظر منافع ملي نيز وجود داشته باشد و هيچ‌يک از اين دو مورد فداي ديگري نشود.
نحوه در اختيار قرار دادن زمين، نوع مشارکت، مدت زمان مشارکت، نحوه تعيين تعرفه‌هاي خدمات و مدل‌هاي درآمدي مراکز لجستيک از جمله ظرايفي هستند که نياز به بررسي‌هاي دقيق دارند.
ترابران: شما چه عواملي را جزو موانع اجرايي‌سازي سند آمايش مراکز لجستيک مي‌دانيد؟
مفهوم لجستيک يک مفهوم چندبعدي و چندجانبه است که متشکل از طيف بسيار گسترده‌اي از بازيگران، ذي‌نفعان، تصميم‌گيران و عوامل تصميم‌گيري است. چنين مفهومي در ذات خود بسيار مستعد از هم‌گسيختگي، موازي‌کاري، ناهماهنگي و تضاد منافع است. در بسياري از کشورها يک نهاد فرابخشي داراي اختيارات خاص براي مديريت و هماهنگي لجستيک شکل گرفته است که مسئوليت ايجاد چابکي در رفع موانع موجود در ايجاد يک لجستيک روان و به‌صرفه را دارد.
در کشور ما نيز ستاد مراکز لجستيک با چنين هدفي تشکيل شد، اما جايگاه و اختيارات آن زمينه لازم براي هماهنگي کامل بازيگران را فراهم نکرده است.
علاوه بر اين، در بحث ايجاد زيرساخت، در جايي که امکان ايجاد يکپارچگي در عمليات تخصصي توسعه مراکز لجستيک وجود داشت، با تعدد سازمان‌هاي مسئول روبه‌رو شديم که هريک در قامت يک دستگاه عريض و طويل حاکميتي، سياست‌ها، برنامه‌ها و مقررات خاص خود را دارند.
البته پيشنهاد دفتر طرح جامع به عنوان بازوي تخصصي لجستيک در آن مقطع اين تعدد و تکه تکه شدن کار بين سازمان‌هاي مسئول مختلف نبود و ما تمام تلاشمان را کرديم از اين امر جلوگيري کنيم، اما متاسفانه شرايط و ترکيب ستاد مراکز لجستيک در آن مقطع اين تصميم را رقم زد.
در چنين شرايطي ايجاد وحدت رويه در چارچوب‌ها، دستورالعمل‌ها، آيين‌نامه‌ها و سياست‌ها به هيچ عنوان کار آساني نيست.
به عنوان مثال، ممکن است جهت‌گيري شرکت راه‌آهن به عنوان يکي از سازمان‌هاي مسئول، بر افزايش سهم ريل در جابه‌جايي کالا معطوف باشد، اما سازمان راهداري و حملونقل جاده‌اي به عنوان سازمان مسئول بخش ديگري از مراکز لجستيک اهدافي متفاوت و بعضا متناقض با اين موضوع را دنبال کند. در چنين شرايطي چطور مي‌توان يک سياست واحد که اولويت را به لجستيک روان و اقتصادي مي‌دهد تعريف کرد و انتظار اجراي از سوي سازمان‌هاي مسئول متعدد و متفاوت داشت؟
يکي از مشکلات پيش‌روي اجرايي‌سازي سند آمايش مراکز لجستيک، نبود اولويت لجستيک در برنامه‌هاي سازمان‌هاي مسئول و افتراق شديد در سياست‌هاي آنهاست که منجر به عدم اقدام عملي جدي و قابل ملاحظه شده است. اگرچه به‌عنوان يک گام رو به جلو دفاتر تخصصي لجستيک در هريک از اين سازمان‌ها با تصويب و پيگيري ستاد مراکز لجستيک تشکيل شده‌اند؛ اما اختيار عمل و امکانات لازم جهت اجراي برنامه‌هاي لجستيک‌محور در اختيار هيچ‌يک از آنها قرار نگرفته است.
مانع ديگري که باعث کندي در توسعه مراکز لجستيک در کشور شده انفعال و بلاتکليفي سازمان‌هاي مسئول به عنوان نماينده دولت در توسعه مراکز لجستيک در ايفاي نقش اساسي دولت به عنوان تسهيل کننده سرمايه‌گذاري در مراکز لجستيک بوده است.
در بسياري از کشورها مانند کره‌جنوبي، استراليا، روسيه و تايلند، در نقاطي که نياز به وجود زيرساخت‌هاي لجستيک احساس شده، اما سطح بالاي ريسک ناشي از عوامل نامعلوم يا عدم جذابيت بازده سرمايه‌گذاري مانع از حضور سرمايه‌گذاران بخش خصوصي بوده، دولت پيش‌قدم شده و سرمايه‌گذاري اوليه را با هدف جلب اعتماد و کاهش ريسک بخش خصوصي انجام داده، اما در کشور ما علاوه بر نبود منابع مالي کافي براي اين موضوع، برداشت‌هاي نادرستي نيز در مورد نحوه جذب سرمايه‌گذار وجود دارد.
برخي به اشتباه بر اين تصور هستند که به صرف تقاضا براي دريافت مجوز مراکز لجستيک، سرمايه‌گذار بخش خصوصي تحت هر شرايط و با هر درجه از ريسک، آمادگي سرمايه‌گذاري در اين حوزه را دارد، در حالي که اين تصور اشتباه ناشي از وجود تقاضاهاي کاذب با انگيزه‌هاي کسب سود از دريافت زمين و واسطه‌گري در اين حوزه يا مواردي از اين دست است و اشخاص ذي‌صلاح و متخصص امر که مخاطبين اصلي جذب سرمايه‌گذاري هستند، به‌واسطه شناخت از حوزه کسب و کار و ريسک‌هاي آن بدون فراهم نمود شرايط و مشوق‌هاي مورد نياز حاضر به ورود و سرمايه‌گذاري نيستند که اين موضوع تا حد زيادي به فراز و نشيب‌هاي وضعيت اقتصادي کشور مرتبط است.
از اين رو، حذف گام به گام يارانه‌هاي سوخت ناوگان تجاري نه‌فقط اثر افزايشي قابل ملاحظه بر هزينه‌هاي حمل نخواهد گذاشت، بلکه به موتور محرک جذب سرمايه‌گذاري در توسعه مراکز لجستيک تبديل خواهد شد که ايجاد و توسعه آنها امکان کاهش 30 درصدي هزينه‌هاي حمل کالا از طريق توسعه به‌کارگيري حمل ترکيبي در کشور را به ارمغان خواهد آورد.
به اين ترتيب، موانع ساختاري و سازماني در تقسيم کار سازمان‌هاي مسئول و مجري سند آمايش مراکز لجستيک، بلاتکليفي و انفعال اين دستگاه‌ها در پيگيري و انجام وظايف و ماموريت‌هاي محوله از سوي ستاد مراکز لجستيک و عدم ارائه مشوق‌هاي لازم براي مشارکت و سرمايه‌گذاري بخش خصوصي در مراکز لجستيک بخش مهمي از موانع موجود در اين مسير است.
ترابران: چه راهکاري براي اقبال بخش خصوصي به سرمايه‌گذاري در صنعت لجستيک به عنوان حوزه‌اي که از منظر ملي براي کشور يک الزام و نيز فرصت تلقي مي‌شود، وجود دارد؟
يکي از اهداف اساسي از ايجاد مراکز لجستيک افزايش بهره‌وري بخش حملونقل و کاهش هزينه‌هاي تبادل کالا در سطح کشور، از طريق ايجاد و ساماندهي حملونقل ترکيبي و چندوجهي و افزايش سهم ريلي حمل بار در کشور است و بنابراين پايانه‌هاي اينترمدال و حملونقل ترکيبي بخش ثابت و مشترک همه انواع مراکز لجستيک اعم از پارک لجستيک، دهکده لجستيک و شهر لجستيک هستند.
بر اساس شبيه‌سازي‌هاي صورت گرفته که جزئيات دقيق آن در سند آمايش مراکز لجستيک ارائه شده، ايجاد مراکز لجستيک مي‌تواند با افزايش سهم حملونقل ترکيبي، علاوه بر کاهش 30 درصدي هزينه‌هاي تبادل کالا، ارتقاي ايمني و کاهش تلفات سوانح جاده‌اي را به ارمغان آورد. بنابراين ايجاد پايانه‌هاي ترکيبي در مراکز لجستيک از مهم‌ترين اقدامات توسعه‌اي مراکز لجستيک است، در حالي که ما در اين زمينه با يک پارادوکس و چالش اقتصادي در اين حوزه مواجه هستيم؛ مادامي که يارانه پنهان دولت به سوخت تداوم يابد، حملونقل ترکيبي عليرغم منفعت و توجيه از منظر ملي، از ديد صاحب کالا و استفاده‌کننده از خدمات حملونقل توجيه اقتصادي ندارد و لذا تقاضاي جدي نيز براي آن وجود ندارد.
از سوي ديگر، تا زماني که سرمايه‌گذاري‌هاي لازم براي توسعه زيرساخت‌هاي لجستيکي و حملونقل ترکيبي در کشور صورت نگيرد و امکانات و فرصت‌هاي متناسب با اين شيوه از جابه‌جايي کالا با روش‌هاي اقتصادي‌تر و ارزان‌تر در اختيار بازار قرار نگيرد، هرگونه افزايشي در قيمت سوخت يا کاهش يارانه‌هاي اين بخش (به‌واسطه عدم وجود زيرساخت تغيير از حمل جاده‌اي به ترکيبي) نمي‌تواند منجر به تغيير الگوي رفتار در تقاضاي خدمات حمل به سمت حملونقل ترکيبي شود و صرفا افزايش هزينه جابه‌جايي کالا و تحميل تورم به جامعه را در پي خواهد داشت.
تنها راهکار مناسب براي فائق آمدن بر اين تضاد، سياستگذاري بلندمدت مبني بر کاهش مداوم و با شيب ملايم مثلا سالانه 5 درصدي يارانه‌هاي پنهان اين بخش و تضمين حاکميت بر تداوم اين سياست طي يک دوره بلندمدت است. به نحوي که هم از ايجاد شوک ناگهاني بر قيمت‌ها جلوگيري شود و هم با ايجاد چشم‌انداز مثبت از افزايش اقبال و تقاضاي بازار براي حملونقل ترکيبي طي سنوات آتي، انگيزه لازم براي سرمايه‌گذاري بخش خصوصي در توسعه مراکز لجستيک و زيرساخت‌هاي مربوط به حملونقل ترکيبي فراهم شود. علاوه بر اين، با تخصيص منابع حاصل از صرفه‌جويي در مصرف سوخت يا حتي بخشي از منابع حاصل از حذف تدريجي يارانه سوخت ناوگان تجاري به توسعه زيرساخت‌هاي لجستيکي و حملونقل ترکيبي، مشکل نبود منابع براي توسعه زيرساخت‌هاي اوليه مراکز لجستيک نيز مرتفع مي‌شود.
در عين حال، براي بالفعل کردن مزيت‌هاي کشور در حوزه لجستيک و دستيابي به شبکه لجستيک کارآمد که مراکز لجستيک يکي از اجزاي مهم و کليدي اين شبکه محسوب مي‌شود، در درجه اول بايد نهاد مسئول و داراي اختيار کامل در حوزه لجستيک در کشور ايجاد شود، به شکلي که تصميمات آن از ضمانت اجرايي کافي برخوردار باشد و به منظور دستيابي به يک شبکه لجستيک يکپارچه اختيارات سياستگذاري در مورد همه مراکز لجستيک کشور که در سند آمايش مشخص شده، به اين نهاد واگذار شود.
در مرحله بعد، اين نهاد بايد نقش دولت را نه‌فقط به عنوان مجوزدهنده که به عنوان ضامن سرمايه‌گذاري و کاهش‌دهنده ريسک بخش خصوصي در ايجاد زيرساخت‌هاي لجستيکي بازتعريف و عملياتي کند.
تهيه آيين‌نامه‌ها و دستورالعمل‌هاي يکپارچه با نگاه تسهيل‌گري و کاهش بوروکراسي براي فعاليت چابک بخش خصوصي در تمامي عرصههاي لجستيک نيز از ديگر رسالت‌هاي اين نهاد خواهد بود.
در ادامه، با استناد به اين مقررات، بايد موضوعي تحت عنوان «تونل سرمايه‌گذاري» در زيرساخت‌هاي لجستيک ايجاد شود. به اين معنا که سرمايه‌گذار هنگام تصميم‌گيري در مورد يک طرح سرمايه‌گذاري در مراکز لجستيک، با حداقل ابهامات و متغيرهاي تصميم‌گيري روبه‌رو باشد و زمان مذاکرات براي جذب مشارکت هر سرمايه‌گذار به حداقل برسد.
به اين ترتيب حضور سرمايه‌گذاران، خود نيروي محرک ساير سرمايه‌گذاران در اين بخش از اقتصاد خواهد شد.
