اصل (۴۴) قانون اساسی کشور، نوع مالکیت راه‌آهن را دولتی دانسته، ولی به‌منظور توسعه مشارکت بخش غیردولتی در راه‌آهن در مواد (۳۰) و (۱۲۸) قانون برنامه سوم توسعه و ماده 29 قانون برنامه چهارم توسعه به وزارت راه و ترابری وقت و ماده 164 قانون برنامه پنجم به شرکت راه‌آهن ج.ا.ا، ماده 8 آیین‌نامه تعیین سهم بهینه مصوب سال 1388 به شرکت راه‌آهن ج.ا.ا، بند 24 و 25 سیاست‌های کلی اقتصادی برنامه ششم و نهایتا مواد 9 و 10 سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه به دولت اجازه داده شده است با حفظ مالکیت دولت بر خطوط ریلی و اعمال سیاست جامع و هماهنگ حمل‌ونقل ریلی کشور و جلوگیری از انحصار در بخش غیر دولتی و تضمین استمرار ارائه خدمات، بخشی از فعالیت‌های مربوط به حمل‌ونقل بار و مسافر، تعمیر، نگهداری و بازسازی شبکه و ناوگان حمل‌ونقل ریلی و اجرای پروژه‌های مهم و پیشران را به اشخاص حقیقی و حقوقی بخش غیردولتی داخلی با بهره‌گیری از روش‌های مشارکت عمومی- خصوصی واگذار کنند. در این میان نقش ماده 8 آیین تعیین سهم بهینه بخش دولتی و غیردولتی در راه و راه‌آهن به جهت تعیین سهم حضور دولت و کاهش تصدی‌گری و تمرکز در امور حاکمیتی، به‌عنوان نقشه راه واگذاری‌ها در 18محور تعریف شده و شرکت راه‌آهن در طول بیش از یک دهه اخیر و با حضور تیم‌های مدیریتی با تفکرات خاص توانسته در بخش‌هایی از محورهای 18 گانه اقداماتی را به انجام رساند. در این گزارش در نظر داریم نسبت به بررسی این موضوع و فرصت‌ها و چالش‌های ایجادی مطالبی را بیان کنیم.

شرکت راه‌آهن ج.ا.ا ضمن پايبندي به اجراي سياست‌هاي کلي اصل 44 قانون اساسي، استفاده از ظرفيت بخش غيردولتي توانمند را به منظور گسترش مالکيت در سطح عموم مردم با هدف تامين عدالت اجتماعي، شتاب بخشيدن به رشد حمل‌ونقل ريلي، ارتقاي کارايي و بهره‌وري منابع مادي و انساني و فناوري و نيز افزايش رقابت‌پذيري سرلوحه اقدامات خود قرارداده است و علیرغم همه موانع و ملاحظات مدیریتی طیفی، سعی برآن دارد با پیروی از مر قانون، زمینه تصمیم‌سازی بهینه را برای واگذاری درست امور به بخش غیردولتی باهدف ارتقای بهره‌وری و اشتغال‌زایی و افزایش سهم حمل‌ونقل ریلی از ظرفیت بار و مسافر زمینی کشور را فراهم کند.

اصل(۴۴) قانون اساسی کشور، نوع مالکیت راه‌آهن را دولتی دانسته، ولی به‌منظور توسعه مشارکت بخش غیردولتی در راه‌آهن در مواد (۳۰) و (۱۲۸) قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور و تنفیذی ماده 29 قانون برنامه چهارم توسعه به وزارت راه و ترابری وقت اجازه داده شده است با حفظ مالکیت دولت بر خطوط ریلی و اعمال سیاست جامع و هماهنگ حمل‌ونقل ریلی کشور و جلوگیری از انحصار در بخش غیر دولتی و تضمین استمرار ارائه خدمات، بخشی از فعالیت‌های مربوط به حمل‌ونقل بار و مسافر، تعمیر، نگهداری و بازسازی شبکه و ناوگان حمل‌ونقل ریلی را به اشخاص حقیقی و حقوقی بخش غیر دولتی داخلی واگذار کند. به‌دنبال تصویب آیین‌نامه اجرایی مواد (۳۰) و (۱۲۸) قانون برنامه سوم توسعه کشور در سال ۱۳۸۰ ، گام‌هایی به‌سوی مشارکت بخش غیردولتی در صنعت راه‌آهن برداشته و مقرر شد این مشارکت از طریق مجاری زیر صورت پذیرد:
1- واگذاری خدمات توسعه، بهره‌برداری و نگهداری.
2- واگذاری تجهیزات، امکانات و اموال (به استثنای خطوط ریلی)
3- تشکیل شرکت‌های مشترک با بخش غیردولتی (11 شرکت) در قانون برنامه چهارم توسعه کشور (مواد ۲۸ و ۲۹ تنفیذی از قانون برنامه سوم) نیز به موضوع توسعه مشارکت بخش غیردولتی در صنعت ریلی پرداخته شد.
4- قانون دسترسی آزاد بر شبکه حمل‌ونقل ریلی(مصوب سال۱۳۸۴ مجلس شورای اسلامی) به تنظیم روابط و حدود اختیارات بین نقش‌آفرینان صنعت ریلی پرداخته است.
5- به استناد ماده 8 آیین‌نامه تعیین سهم بهینه بخش غیردولتی مصوب سال 1388 هیئت وزیران، فهرست فعالیت‌های قابل واگذاری راه‌آهن در 18 محور عنوان شده است.

انتظار بر این بود که با خصوصی‌سازی صنعت ریلی، گامی در جهت توسعه این صنعت و افزایش سهم آن در بازار حمل‌ونقل کشور در مقایسه با حمل‌ونقل جاده‌ای برداشته شود؛ لکن شواهد حاکی از کاهش محسوس سهم حمل‌ونقل ریلی نسبت به حمل‌ونقل جاده‌ای بعد از خصوصی‌سازی بود. البته کاهش این سهم به‌دلیل رشد بالاتر مقدار حمل جاده‌ای نسبت به حمل ریلی بوده است.

چرایی پایین بودن سهم ریل نسبت به جاده

دلایل اصلی کاهش سهم حمل‌ونقل ریلی نسبت به حمل‌ونقل جاده‌ای را می‌توان در قالب محورهای زیر بررسی کرد:

1. نحوه خصوصی‌سازی در راه‌آهن پس از اجرایی شدن سیاست‌های خصوصی‌سازی در راه‌آهن کشور، با توجه به مدل واگذاری‌ها، تعداد قابل‌توجهی از واگن‌ها و همچنین بخشی از لکوموتیوهای در اختیار راه‌آهن به بخش غیردولتی واگذار شد. لکن با توجه به رویه موجود، عملا مسوولیت راهبری و سیر و حرکت قطارهای باری بر عهده راه‌آهن قرار گرفت و واگن‌های بخش خصوصی پس از بارگیری به‌منظور سیر در شبکه راه‌آهن سراسری در اختیار راه‌آهن قرار می‌گیرند. بنابراین امکان افزایش بهره‌وری از طریق تغییر در شیوه راهبری و برنامه‌ریزی حمل‌ونقل به حداقل ممکن کاهش یافت. در واقع خصوصی‌سازی تنها در زمینه واگذاری بخشی از دارایی‌ها صورت پذیرفت نه در حوزه مسوولیت‌ها.

2. پس از تصویب قانون حق دسترسی آزاد به شبکه حمل‌ونقل ریلی در توسط مجلس شورای اسلامی در سال۱۳۸۴ و به استناد تبصره (۱) ماده (۶) قانون مذکور «نرخ بهره‌برداری از شبکه ریلی باید به‌گونه‌ای تعیین شود که ضمن تامین هزینه‌های بهره‌برداری از شبکه در بخش ریلی برای صاحبان کالا و سرمایه‌گذاران نسبت به دیگر شقوق حمل‌ونقل دارای مزیت باشد.» در واقع شرکت‌های مالک واگن، با اضافه کردن مبلغ حق دسترسی و نرخ لکومتیو به نرخ مالکانه خود، اقدام به ارائه نرخ‌ به مشتریان خود می‌کنند. در مقابل بخش جاده‌ای به دلیل عدم پرداخت حق دسترسی به جاده، امکان ارائه قیمت‌های مناسب‌تر به مشتری را داشته و از توان رقابت‌پذیری بالاتری نسبت به ریل برخوردار است. البته طی چند سال گذشته، با اعمال تخفیفات حق دسترسی توسط راه‌آهن به‌منظور رقابت با بخش جاده‌ای، تا حدودی مشکلات شرکت‌های مالک واگن مرتفع شده؛ ولی هنوز هم نرخ‌های موجود قابل رقابت با جاده نیستند. علاوه‌بر موارد فوق، دلایل دیگری که می‌توان در توجیه بالا بودن سهم جاده نسبت به ریل عنوان کرد، به‌شرح ذیل هستند:
۱- پایین بودن سرعت سیر واگن‌ها
۲- جذاب نبودن سرمایه‌گذاری برای بخش خصوصی در راه‌آهن به‌دلیل حاشیه سود پایین
۳- عدم اتصال تعداد قابل‌توجهی از چشمه‌های بار به ریل و نیز کمبود تسهیلات تخلیه و بارگیری.
4-توسعه قابل توجه بزرگراه‌ها و آزادراه‌های کشور و عدم توسعه متناسب طول خطوط ریلی. آمار نشان‌دهنده توسعه قابل ملاحظه بزرگراه‌ها و آزادراه‌ها بوده که سهم قابل‌توجهی در رشد حمل‌ونقل جاده‌ای در سال‌های بررسی شده ایفا کرده‌اند. در طرف مقابل، طول خطوط اصلی راه‌آهن کشور در سال ۱۳۸۰ به‌میزان ۷.۱۵۹ کیلومتر بوده که در سال 1397 به 11461 کیلومتر رسیده و به‌میزان 4302کیلومتر (معادل 60 درصد) رشد داشته است. باوجود رشد مناسب میزان خطوط احداث شده، طول خطوط ریلی نسبت به مساحت کشور و در مقایسه با طول راه‌های جاده‌ای کشور بسیار کم بوده و قدرت رقابت حمل‌ونقل ریلی با جاده‌ای را به‌شدت کاهش داده و این موضوع منجر به کاهش سهم حمل‌ونقل ریلی نسبت به جاده‌ای شده است.

3. افزایش قابل ملاحظه تعدادکامیون‌ها نسبت به تعداد واگن‌ها‌ و لکوموتیوها طی سال‌های۱۳۸8 تا 1400

آثار مخرب شتاب در واگذاری‌ها

بررسي‌هاي انجام شده حاکي از شتاب بيش از حد در واگذاري امور مورد نظر از زمان ابلاغ آيين‌نامه اجرايي سهم بهينه بخش غيردولتي در فعاليت راه و راه‌آهن مصوبه سال 1388 هيئت عالي واگذاري، به بخش غيردولتي بدون در نظر گرفتن توان و ظرفيت اين بخش، پيچيدگي‌هاي اجتماعي و اقتصادي کشور و عدم انجام مطالعات تطبيقي کافي درباره فرايند تحول ساختاري و مشارکت بخش غيردولتي در توسعه صنعت حمل‌ونقل ريلي در جهان است.

ضمنا مطالعات و بررسي و آسيب‌شناسي موارد واگذاري قبلي نشان مي‌دهد مسائل مهمي مانند 1- توجه به آينده اقتصادي بنگاه‌هاي واگذار شده، 2-صلاحيت و اهليت‌سنجي بخش غيردولتي متقاضي واگذاري، 3- تصويب ابزارها و ساختار نظارتي شرکت راه‌آهن پيش از برون‌سپاري فعاليت‌ها 4- جلوگيري از بروز زمينه‌هاي فساد و سوء جريانات مالي در دوره واگذاري‌ها و تعارض منافع و درب‌هاي چرخان در برخي موارد مورد غفلت واقع شده است که تبعاتي مانند بروز خسارات فراوان به برخي بنگاه‌هاي واگذار شده، افزايش زيان بنگاه به دليل فرسودگي و عدم مطلوبيت اقتصادي سرمايه گذاري جديد در حوزه مسافري از سوي بخش غيردولتي و نيز افول شديد حمل‌ونقل ريلي مسافري را به همراه داشته است.

بررسي‌هاي انجام شده از عملکرد شرکت راه‌آهن ج.ا.ا درباره انجام آیين‌نامه سهم بهينه از1/8/1388 منتهي به مورخ 1/3/1401 حکايت از آن دارد ، 15 درصد لکوموتيوهاي ملکي و 65 درصد انواع خودکشش‌هاي ملکي به بخش غيردولتي واگذار شده و اقدامات بعدي براي واگذاري باقي لکوموتيو در قالب مدل‌هاي مختلف سرمايه‌گذاري در قالب قراردادهاي خانواده P.P.P در دست انجام است. لازم به ذکر است که بخش غيردولتي تاکنون تمايلي براي سرمايه‌گذاري در حوزه لکوموتيوهاي به فرض مثال، زيمنس مسافري (150 دستگاه) و لکوموتيوهاي مانوري (238) دستگاه به دليل بالا بودن هزينه بهره‌برداري و نگهداري و تعميرات لکوموتيوهاي زيمنس مسافري و همچنين لکوموتيوهاي سبک مانوري که صرفا در عمليات مانور به کار گرفته مي‌شوند، نداشته است. همچنين باتوجه به اينکه حمل برخي کالاهاي اساسي و حياتي کشور توسط بخش ريلي انجام مي‌شود و گاها بخش غيردولتي به دليل عدم نفع اقتصادي انگيزه‌اي براي حضور در آن بخش ندارد و لازم است، بخشي از لکوموتيوها براي انجام اين مهم در اختيار راه آهن ج.ا.ا باقي بماند.

مطابق ماده 13 آیين‌نامه تعيين سهم بهينه بخش‌هاي دولتي و غيردولتي در فعاليت‌هاي راه و راه‌آهن، وزارت راه و شهرسازي مکلف است هرگونه اقدامات لازم به‌منظور ايجاد مشوق هاي مناسب براي جلب و حضور موثر بخش غيردولتي را در فعاليت‌هاي راه و راه‌آهن به عمل آورد. وزارت مزبور مکلف است ترتيبي اتخاذ نمايد تا نرخ بهره‌برداري از شبکه ريلي به گونه‌اي تعيين شود که ضمن تامين هزينه‌هاي بهره‌برداري از شبکه در بخش ريلي، نرخ مذکور براي فعالان اين بخش نسبت به ساير شيوه‌هاي حمل‌ونقل داراي مزيت باشد. اين در حالي است که عدم توجه به اقتصاد حمل‌ونقل ريلي سبب شده که عملا ايجاد مزيت براي فعالان بخش غيردولتي در تعارض با تامين هزينه‌هاي بهره‌برداري و نگهداشت شبکه ريلي قرار گيرد. به عبارت ديگر، از آنجایي که کرايه حمل ريلي بايد با کرايه حمل جاده‌اي (که از حجم يارانه بسيار بيشتري برخوردار است) قابل رقابت باشد، شرکت راه‌آهن ج.ا.ا در سنوات گذشته براي ايجاد مزيت براي شرکت‌هاي حمل‌ونقل ريلي (مالک واگن) همواره حق دسترسي به شبکه ريلي ( بخش خط) را کاهش داده و در مقاطعي با سياست تثبيت حق دسترسي و يا تخفيف آن عمل کرده است. از اين رو مجموع درآمد حق دسترسي و منابع تخصيص يافته از محل طرح‌هاي تملک دارايي هاي سرمايه اي اين شرکت به هيچ وجه پاسخگوي هزينه‌هاي نگهداري، بهسازي و بازسازي ناوگان و زيرساخت نبوده و اين امر شبکه ريلي را در وضعيت بحراني قرار داده است.

نتايج حاصل از رويداد فعلي که شرکت راه‌آهن ج.ا.ا با آن مواجه شده است ناشي از عوامل سيستماتيک و غير سيستماتيک و سياست‌گذاري غيرمتمرکز و بعضا سليقه‌اي مديريتي در طول حدودا دو دهه گذشته (از سال 1380 تاکنون) است. برپايه شواهد و نتايج و قرائن و مطالعات و تجربيات کسب شده در دودهه گذشته و شناخت فعلي از موضوع، به نظر مي‌رسد اجراي فرايند خصوصي‌سازي در برخي از حوزه‌هاي حمل‌ونقل ريلي بدون نظر گرفتن الزامات و مقتضيات بخش حمل‌ونقل ريلي نظير محدوديت‌هاي بهره‌برداري و از سوي ديگر عدم چاره‌انديشي براي چالش‌هاي بالادستي اين حوزه يعني اقتصاد نامناسب کسب‌و‌کار حمل‌ونقل ريلي ( به عدم توازن پرداخت يارانه سوخت بين بخش ريلي و جاده‌اي از سوي دولت و پايين بودن کرايه حمل ريلي بار و مسافر نسبت به بهاي تمام‌شده به دليل لزوم رقابت با کرايه حمل جاده‌اي)، آينده اين صنعت را در وضعيتي پر مخاطره قرارخواهد داد.

در حوزه تکنولوژي اطلاعات حدودا 40 درصد از فعاليت‌هاي مربوط به فناوري اطلاعات از سال تصويب آيين‌نامه مذکور به بخش غيردولتي واگذار شده است که با روند فعلي انتظار مي‌رود که تا پايان سال 1401 بيش از 60 درصد وظايف برون‌سپاري گردد. در حوزه سخت‌افزار و شبکه بابت الزامات پدافند و افتا همه فعاليت‌هاي راه‌آهن به‌صورت درون‌سپاري انجام مي‌شود.در حوزه مديريت ترافيک و بهره‌برداري از شبکه خطوط ريلي نيز ، با توجه به يکپارچگي شبکه و پيچيدگي و نوع بهره برداري امکان واگذاري وجود ندارد.

رمز رستگاری در واگذاری‌ها چیست؟

شرکت راه‌آهن ضمن ادامه سیاست واگذاري امور تصدي‌گري و غيرحاکميتي به بخش غيردولتي و از سوي ديگر استفاده از ظرفيت عظيم آن بخش براي رشد حمل‌ونقل ريلي در حوزه توليد ناوگان ريلي و بهره‌مندي از ظرفيت خدمات شرکت‌هاي متولي حمل بار و مسافر ريلي، بایستی موضوع تحول ساختار صنعت حمل‌ونقل ريلي و مشارکت بخش غيردولتي در آن را به عنوان يک حوزه راهبردي مورد توجه قرار دهد. همچنین مولفه‌هايي از جمله1) جلوگيري از ايجاد انحصار 2)تضمين استمرار خدمات و رعايت اصول ايمني و3) ملاحظات عملياتي 4) واقعي کردن نرخ سوخت 5) تامين منابع عمومي (دولتي) براي تعمير و نگهداري امور زيربنائي را در نظر داشته باشد. البته در کنار پرداختن به آن، بايد مسئله اقتصاد ضعيف حمل‌ونقل ريلي به‌عنوان ابرچالش اين حوزه که جذابيت سرمايه‌گذاري و مشارکت را براي مردمي‌سازي واقعي صنعت حمل‌ونقل ريلي با چالش مواجه کرده، مورد توجه قرار دهد. دست آخر و نکته حائز اهميت، توجه به مقوله آسيب شناسي روند دو دهه اجراي خصوصي‌سازي ( قبل و بعد از ابلاغ آیين‌نامه اجرايي تعيين سهم بهينه) تاکنون و بررسي نقاط قوت و ضعف آن در کنار بررسي مدل هاي خصوصي‌سازي راه‌آهن‌هاي ساير کشورها نظير روسيه، چين ترکيه، قزاقستان که در شرکت راه‌آهن مطالعات آن در در اولویت قرار دهد.تا در نهايت بتوان نسبت به ارائه يک مدل بهينه براي ساختار حمل ونقل ريلي کشورمان موثر و تاثيرگذاري لازم را اعمال کرد.