حجم تجارت دریایی جهان طی دو دهه اخیر بیش از 112 درصد افزایش یافته، در حالی که میزان افزایش تولید ناخالص داخلی در جهان حدود 73 درصد بوده است. این امر نشان‌دهنده پیش افتادن رشد تجارت دریایی جهان در مقایسه با رشد جهانی اقتصاد است و پیش‌بینی می‌شود که این روند در سال‌های آتی نیز ادامه یابد. در کشور ما نیز سهم بنادر 11 گانه تجاری در جنوب و شمال کشور از مجموع تجارت از لحاظ وزنی در حدود 90 درصد است، درحالی‌که شیوه‌های جاده‌ای، ریلی و هوایی به‌ترتیب در حدود 8، 8/1 و 2/0 درصد از تناژ صادرات و واردات را به خود اختصاص داده‌اند. از سوی دیگر، رصد صنعت حمل‌ونقل دریایی در دنیا بیانگر این موضوع کلیدی است که رفتار بنادر تحت تاثیر تحولات تجارت جهانی همواره در حال تغییر بوده و پیوسته خود را با تحولات ایجاد شده در سایر بخش‌ها مانند کشتیرانی انطباق می‌دهند. روشن است وقتی بخشی، چنین شعاع تاثیری روی عملکرد اقتصاد کشور دارد، حساسیت مسئولان و دستگاه‌های نظارتی در خصوص دستیابی به اهداف موردنظر در آن بخش نیز باید بیشتر باشد. با این نیاز ضروری، «طرح جامع بنادر بازرگانی کشور» به‌عنوان یکی از مهم‌ترین طرح‌های بالادستی در نظام بندری و دریایی کشور و ترسیم‌کننده روند توسعه بندر در آینده برای تمامی بنادر بازرگانی کشور که تحت مالکیت سازمان بنادر و دریانوردی هستند، به‌صورت جداگانه، طی سال‌های گذشته توسط این سازمان تدوین شده است. حالا سوال اساسی این است که آیا طرح‌های جامع بنادر تهیه شده پاسخی روشن به احتمالات مختلف بازار و ترانزیت و تامین نیازهای آن را در اختیار متولیان قرار داده است و اینکه این‌گونه طرح‌ها از ویژگی راهبردی لازم در پیش‌بینی منطقی تقاضای بار برخوردار هستند یا خیر؟

به گزارش ترابران، اهداف اصلی متصور و انتظارات اساسی از طرح جامع بنادر را می‌توان به شرح زیر برشمرد:

– ترسیم چشم‌انداز توسعه بنادر برای کلیه ذی‌نفعان

– هماهنگی با تحولات قطب‌های اقتصادی جهان و افزایش روزافزون سطح رقابت بین بنادر جهان

– پاسخگویی بنادر به تغییر فناوری، روند تغییر نوع بار، قوانین و مقررات

– توسعه بنادر مطابق با استانداردها و مقررات بین‌المللی و ملی

– توسعه بلندمدت بنادر با ایجاد پایانه‌های بندری و مناطق عملیاتی در پس‌کرانه آن

– یکپارچه کردن ملاحظات اقتصادی، مهندسی، محیط‌زیست و ایمنی در برنامه‌ریزی فضایی و کالبدی بنادر

– هماهنگی طرح جامع بنادر با طرح جامع حمل‌ونقل کشور و برنامه‌ریزی لجستیکی ریلی و جاده‌ای در پس‌کرانه

گفتنی است که پیشینه انجام مطالعات طرح جامع بنادر در کشور ما به حدود پنج دهه پیش بازمی‌گردد و در مجموع در حوزه بندری، چهار طرح جامع انجام گرفته (جدول 1) و اگرچه در همه این طرح‌ها تلاش شده به‌گونه‌ای اهداف اصلی مورد نظر موردتوجه قرار گیرد، ولی این طرح‌ها لزوماً تمامی اهداف مورد نظر طرح‌های جامع بنادر را پوشش نداده‌اند که می‌تواند دلایل مختلفی مانند اقتضای شرایط و برهه زمانی تهیه طرح با مسائل آن زمان، یا نبود تجربه و دانش تهیه مطالعات در زمینه طرح‌های جامع بندر در کشور یا غفلت از ابعاد و اهمیت برخی موضوعات داشته باشد. به‌عنوان نمونه، هدف یکپارچگی ملاحظات اقتصادی، مهندسی، محیط‌زیست، ایمنی و کالبدی بنادر صرفاً فعلی در طرح جامع فعلی موردتوجه قرار گرفته و هدف هماهنگی طرح جامع بنادر با طرح جامع حمل‌ونقل کشور در هیچ‌کدام از این طرح‌ها موردتوجه نبوده است.

آسیب‌شناسی طرح جامع بنادر بازرگانی کشور

طرح جامع بنادر بازرگانی فعلی (مصوب سال 1399) در دو مرحله انجام، تصویب و جهت پیاده‌سازی اقدامات و پروژه‌های توسعه، به ادارات بنادر و دریانوردی استانی ابلاغ شده است. گفته می‌شود که در مرحله اول در سال 1394، پیش‌بینی حجم تجارت دریایی 10 سال آینده کشور بر پایه شناسایی راهبردهای اصلی صنعت بندری، میزان تقاضای حمل بار دریابرد برای گروه‌های مختلف کالا و پیش‌بینی تحولات در خصوص ناوگان دریایی ترددکننده در منطقه تا افق 1404 با تقاضای برابر با 240 میلیون تن پیش‌بینی شد و در اختیار مرحله دوم مطالعات قرار گرفت.

در مرحله دوم مطالعات مذکور، ظاهراً پس از بررسی کمبودهای ظرفیتی شناسایی‌شده، نسبت به ارائه طرح‌های توسعه زیرساخت‌های دریایی و بندری اقدام می‌شود. از جمله موضوعات قابل توجه در مطالعات مذکور نسبت به مطالعات گذشته، تاکید بیشتر بر موارد لجستیکی از قبیل ساماندهی ترافیک جاده‌ای داخل بندر، توسعه حمل‌ونقل ریلی و هوشمندسازی بندر است. ساماندهی و توسعه غیرفیزیکی، ارائه برنامه‌های ارتقای محیط‌زیست، ایمنی، امنیت و پدافند غیرعامل و نیز تهیه برنامه اقتصادی و مالی توسعه بندر و الزامات و اقدامات نهادی، اجتماعی، قانونی و حمل‌ونقلی، نیز جزء محورهای مهم توسعه غیرفیزیکی و ارتقای کیفیت ارائه خدمات بندر است که تا حدودی به برخی ابعاد آن توجه شده است.

در خصوص بنادری که توسط شهرها احاطه شده‌اند، تلاش شده تا در طرح جامع به تعامل موثر شهر و بندر و نیز دسترسی‌های اصلی ورود و خروج کالا به بندر – مخصوصاً در شرایطی که شبکه معابر شهری مورد استفاده قرار می‌گیرد- توجه شود. در این خصوص می‌توان به کاهش برنامه ظرفیت بندر شهید بهشتی چابهار از 90 میلیون تن به 35 میلیون تن (حذف فازهای 3، 4 و 5 توسعه بندر) با توجه به عدم امکان پاسخگویی شبکه ریلی و جاده‌ای شهری و بین‌شهری و پیش‌بینی اثرات منفی ترافیک بنادر ناشی از پنج فاز توسعه در شهر چابهار و همچنین تغییر محل گیت بنادر از محل پرترافیک شهری به معابر کمربندی شهری در خرمشهر، بندر لنگه و نوشهر اشاره کرد.

یکی دیگر از نکات مثبت طرح جامع بنادر بازرگانی فعلی، توجه به موضوعات نرم‌افزاری در کنار پرداختن به موضوعات سخت‌افزاری توسعه است؛ به‌طور نمونه توجه به عواملی مانند خدمات فناوری اطلاعات، الگوهای مشارکت و سرمایه‌گذاری، نحوه تامین مالی منابع موردنیاز و استفاده از سیستم‌های هوشمند ترافیک در بنادر در کنار توجه به تجهیزاتی مانند گنتری‌کرین، جرثقیل‌های مدرن، طول اسکله و انبارهای پیشرفته جزء مزایای طرح جامع اخیر است، آن هم در شرایطی که در اسناد قبلی توسعه بنادر به‌شدت بر روی عوامل سخت‌افزاری تمرکز و عوامل نرم‌افزاری و درنتیجه افزایش ریسک تحقق‌ناپذیری توسعه بندری و چالش پاسخگویی بنادر در وضعیت‌های با عملکرد بالای تخلیه و بارگیری نادیده گرفته شده بود.

با این حال، ملاحظات و ضعف‌های مهمی نیز در طرح جامع فعلی بنادر بازرگانی کشور وجود دارد که در ادامه براساس گزارش کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس به آنها اشاره خواهد شد:

1- در تهیه طرح جامع بنادر فعلی، نسبت به استراتژی توسعه بنادر تا حدودی منفعلانه عمل شده، در حالی که این موضوع مقدم بر برآورد تقاضا و تهیه الگوی فیزیکی توسعه بنادر است، بنابراین ضروری است از تمامی ذی‌نفعان و ذی‌مدخلان مرتبط با توسعه بنادر برای مشارکت در طرح‌ریزی توسعه آتی بندر دعوت به عمل آید تا در بازنگری طرح این نقیصه برطرف شود.

2- طرح جامع بنادر بازرگانی پیش از مطالعات مرحله دوم طرح جامع حمل‌ونقل کشور که همچنان در حال انجام است، تهیه شده و از این رو با مطالعات جامع حمل‌ونقل کشور همخوانی ندارد. می‌دانیم که طرح‌های توسعه‌ای متعددی که در بخش‌های جاده‌ای، ریلی، هوایی و دریایی طی سال‌های گذشته به اجرا درآمده، عمدتاً به‌صورت پراکنده و جزیره‌ای بوده و بدون لحاظ ماهیت شبکه‌های موضوع حمل‌ونقل تعریف شده که اگرچه ممکن است اجرای آنها به‌صورت مقطعی منافعی را ایجاد نماید، اما به دلیل عدم یکپارچگی با کل شبکه حمل‌ونقل کشور، احتمال محتمل‌تر این است که هزینه‌ای ایجاد شده از بابت اجرای آنها، بسیار بیشتر از منافع حاصل از پیاده‌سازی آنها باشد.

3- باید توجه کرد که توسعه بندر و صنعت بندری در خلأ رخ نمی‌دهد، بلکه صنعت بندری کشور در سیستم کلان اقتصادی کشور در حال فعالیت بوده و به‌شدت از تحولات و اتفاقات سایر صنایع تاثیرپذیر خواهد بود، با این وجود، رویکرد حاکم در طرح جامع بنادر فعلی، هنوز سیستمی نبوده و بنادر هنوز به‌عنوان بخشی از زنجیره تامین کالا لحاظ نمی‌شوند؛ در نتیجه لایه‌های پنهان و درهم‌تنیده اثرگذار بر بازار نیز در این طرح دیده نشده است. نتیجه این رویکرد ناقص، عدم توجه به فعالیت بندر در درون سیستم‌های کلان ملی است؛ به‌گونه‌ای که گویی بنادر جدا از جریانات بازار و تولید محصولات و مبادی و مقاصد اصلی بار هستند. بود این چالش در خروجی‌های طرح جامع، خصوصاً در میزان پاسخگویی مدیریت بنادر در برنامه‌ریزی و مدیریت فضای نگهداری کالا و نحوه برخورد با سرمایه‌گذاران و صاحبان بار به‌وضوح به چشم می‌خورد.

4- رویکرد غالب بر طرح جامع تدوین شده، تقریباً «درونگرا» به معنای توجه به ظرفیت‌ها یا محدودیت‌های داخل بنادر و غفلت نسبی به شرایط بیرونی آن بوده است؛ لذا تمرکز اصلی تحلیل‌ها بر روی مواردی چون احجام بار، تفکیک بار، تجهیزات بندری و… است، حال آنکه توسعه صنعت بندری در سطح ملی، حاصل ترکیبی از عوامل درون بندر و عوامل بیرون از بندر همچون بازار، مشتریان بالقوه و بالفعل خدمات بندری و سطح رقابت‌پذیری است.

5- با توجه به اثرگذاری رویه‌های کاری سایر سازمان‌ها و بخش‌های درگیر در فرایند بنادر ازجمله گمرک و راه‌آهن، متاسفانه در طرح جامع فعلی هماهنگی کامل میان عناصر و بخش‌های درگیر در بنادر صورت نگرفته و این مسئله سبب عدم حل چالش‌های پیشین فرایند تخلیه و بارگیری کالا شده است.

۶- اگرچه بررسی ظرفیت موجود شبکه ریلی سراسری و جاده‌ای کشور بیانگر آن است که این ظرفیت پاسخگوی تقاضای پیش‌بینی شده طرح جامع است؛ ولی گزارش‌های متعدد و مشاهدات میدانی صورت‌گرفته، همچنان بر الزام برنامه‌ریزی یکپارچه‌سازی لجستیکی و حمل‌ونقلی بنادر با بخش جاده‌ای و ریلی با هدف کاهش تاخیر و زمان سیر بازرگانی کالا تاکید دارد.

7- نتایج مطالعات مرحله اول – به‌عنوان ورودی اصلی مطالعات مرحله دوم طرح جامع بنادر – به‌هنگام‌سازی نشده و خروجی‌های سال 1395 همچنان در مرحله دوم مطالعات پابرجا باقی مانده است. وجود فاصله چندساله میان برآورد تقاضای مرحله اول و استفاده از نتایج آن در مرحله دوم مطالعات، با توجه به بروز تحولات سریع و پویا در حوزه دریایی، الگوهای متغیر بازار و معاهدات بین‌المللی و اقدامات بنادر رقیب قابل‌تامل بوده و برخی اولویت‌بندی‌ها در نتایج طرح را با چالش مواجه کرده است. به طور مثال، بنادر متوسط‌مقیاس مانند بوشهر و خرمشهر در پنج سال اخیر بیشتر تحت‌تاثیر تغییرات جریان کالا قرار گرفته‌اند و این چالش در آنها بیشتر نمود پیدا کرده است.

8- در میان 11 طرح جامع بازرگانی فعلی، صرفاً در خصوص بندر شهید رجایی نسبت به ارتقای نسل بندر از نسل دوم به نسل سوم صحبت به میان آمده و این موضوع کلیدی و راهبردی در سایر بنادر (منظور ارتقای نسل برخی از بنادر نسل یک به نسل دو و برخی دیگر از نسل دو به نسل سه) مغفول واقع شده است.

توصیه‌های کارشناسی

با این تفاصیل، به پیشنهاد مرکز پژوهش‌های مجلس، در طرح جامع آینده و در فرایند بازنگری طرح‌های جامع بنادر بازرگانی که برای افق‌های 10 و 15 ساله از اتمام طرح جامع اخیر باید برنامه‌ریزی شود، اقدامات زیر می‌بایست مورد توجه قرار گیرد:

1- در تدوین استراتژی‌های کلان توسعه بندر، باید تمامی ذی‌نفعان و ذی‌نفوذان مرتبط ازجمله گمرک جمهوری اسلامی ایران، شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران، سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای دخیل شوند و اخذ نظرات و پیشنهادهای آنان در بهبود فرایندها و رویه‌ها موردتوجه قرار گیرد.

2- طرح جامع بنادر کشور باید آخرین تحولات مربوط به کریدورهای بین‌المللی را رصد نماید؛ چراکه اگر قرار باشد ایران نقش موثر و کلیدی برای خود در عرصه بین‌الملل پیدا کند، به‌طور حتم نمی‌توان بنادر و پسکرانه‌ها را بدون توجه به کریدورهای بین‌المللی مورد تحلیل قرار داد.

3- ابعاد نرم یا توسعه غیرفیزیکی بنادر باید در کنار توسعه فیزیکی سخت‌افزاری بندری موردتوجه بیشتر قرار گیرد و به ابعاد گوناگون در این زمینه، نظیر اصلاحات ساختار سازمانی بنادر و بهبود فرایندها و رویه‌های عملیاتی و گمرکی و ارتقای سرمایه‌های انسانی و توجه به آموزش و ارتقای مهارت کارکنان و کارمندان پرداخته شود.

4- از آنجا که مطالعات طرح جامع حمل‌ونقل کشور (حسب یک ضرورت کلان ملی) برای افق سال 1414 در حال انجام است و مطالعات طرح جامع بازرگانی کشور پیش از آن و برای افق 1404 تهیه شده، ضروری است به جهت هماهنگی بهتر زیرساخت‌های دریایی و بندری با سایر زیرساخت‌های زمینی (جاده‌ای و ریلی) و هوایی، فرایند پیش‌بینی تقاضای حمل‌ونقل دریایی متناسب با افق طرح جامع حمل‌ونقل کشور در دستور کار قرار گیرد. متاسفانه در حال حاضر، این هماهنگی میان تقاضای طرح‌های جامع بندری و طرح جامع حمل‌ونقل کشور وجود ندارد.

5- تغییر در سطح رقابت بنادر در دهه‌های اخیر، عمدتاً ناشی از تغییرات به‌وجود آمده در معادلات جهانی بوده که این معادلات خود تابعی از عوامل سه‌گانه جهانی شدن (آزادسازی اقتصادی و مقررات‌زدایی با هدف تسهیل تجارت جهانی، کاهش فواصل جغرافیایی)، کانتینری شدن (افزایش و بهینه‌سازی تجهیزات ارائه سرویس به خطوط کانتینری) و انقلاب لجستیکی (ایفای نقش جدید به‌عنوان زیرسیستم مهمی از سیستم‌های گسترده‌تر تولید و لجستیک علاوه بر وظیفه سنتی خود در امر تخلیه و بارگیری) هستند. این عوامل سبب تغییرات گسترده در نحوه عملکرد، تامین مالی، مدیریت و راهبری بنادر و درنتیجه تغییرات شدید در رقابت‌پذیری بنادر شده است.

6- به‌رغم هدف‌گذاری توسعه بنادر بزرگ دنیا تا نسل پنجم توسعه، در حال حاضر صرفاً بنادر شهید رجایی، امام خمینی و امیرآباد دارای معیارهای بنادر نسل دوم هستند و سایر بنادر بازرگانی کشور نسل اولی محسوب می‌شوند. پیشنهاد می‌گردد تا ضمن اخذ رویکرد سیستمی به عوامل موثر و کنشگر دریایی و بندری، در طرح‌های آتی توسعه بنادر، نسبت به برنامه‌ریزی ارتقای نسل بنادر اقدام گردد.

7- با توجه به رویکردهای اخیر به سیاست‌هایی مانند توسعه و اقتصاد دریامحور، ضروری است تا در بازبینی طرح‌های جامع بنادر کشور نسبت به هماهنگ سازی استراتژی‌ها و اقدامات توسعه‌ای بنادر با این دست از موارد اقدام جدی به عمل آید.

8- استفاده از خدمات هوشمندسازی نتایجی ازجمله بهبود رویه‌های عملیاتی و گمرکی، ارتقای سطح کارایی و بهره‌وری، افزایش رضایت‌مندی مشتریان، کاهش هزینه تمام شده خدمات بندری و کاهش زمان فرایندهای عملیاتی و اسنادی در بندر را به دنبال خواهد داشت. با این توضیح، ضروری است تا بازنگری طرح جامع بنادر براساس توجه به هوشمندسازی بنادر صورت پذیرد.

9- ظاهراً مجموع ظرفیت اسکله‌ها و انبارها در بنادر تا پایان سال 1400، به‌ترتیب 87 و 82 درصد تقاضای افق طرح را پاسخگو هستند، ولی ضروری است کمبودهای پیش‌بینی شده برای پهلوگیری کشتی‌ها و خدمات نگهداری موقت کالا خصوصاً کالاهای اساسی موردتوجه سازمان بنادر و دریانوردی قرار گیرد.

10- اگرچه در طرح جامع فعلی بنادر به افزایش سهم بار ریلی بنادر تاکید شده و تلاش‌هایی نیز در این زمینه انجام شده است، ولی ضروری است در طرح‌های جامع آتی بنادر، به افزایش سهم ریلی بنادر از طریق همکاری با راه‌آهن جمهوری اسلامی و سایر دستگاه‌های مرتبط به‌طور جدی توجه شود.

سوابق مطالعات طرح جامع بنادر بازرگانی کشور

ردیف	مشاوران طرح	سال انجام	سال تصویب	افق طرح	اقدامات
1	مهندسین مشاور ادیبی – هریس	1351 تا 1353	1353	1366	این طرح، به‌عنوان اولین طرح جامع در حوزه بنادر کشور، نقطه عطفی در توسعه بنادر ایران قلمداد می‌گردد. هدف اصلی این طرح، پاسخگویی به نیازهای ایران در حوزه نیازمندی‌های توسعه بنادر در دهه 50 و افزایش رقابت‌پذیری با سایر بنادر حوزه خلیج‌فارس و دریای عمان بوده است.
2	JICA ژاپن	1372	1372	1382	با تفسیر شرایط بین‌المللی و جایگاه ایران در آن ساختار، خطوط کلی توسعه بنادر و در نهایت اقدامات اجرایی بنادر بازرگانی ارائه شده بود که به‌دلیل تغییرات اساسی در ساختار جغرافیای سیاسی منطقه مانند جنگ ایران و عراق و سابقه ناآرامی در خلیج‌فارس و به تبع آن تغییرات بازار و تغییرات فناوری در عرصه حمل‌ونقل دریایی و رقابتی شدن بازار منطقه چندان مبنای عمل در سازمان بنادر قرار نگرفت.
3	مشاوران طرح نواندیشان و HPC آلمان	1383 تا 1384	1394	1394	این طرح برای 12 بندر اصلی ایران با چشم‌انداز «تجارت دریامحور» تهیه شده بود. نکات اصلی در نظر گرفته شده در این طرح در قیاس با طرح‌های قبلی، شامل استراتژی یکپارچه برنامه‌ریزی بنادر، بهره‌گیری بیشتر و موثرتر از ظرفیت‌های بالقوه و بالفعل بنادر، استفاده مطلوب‌تر از تجهیزات فنی نوین و فناوری‌های جدید بندری و رفع مشکلات موجود در بنادر بازرگانی در افق کوتاه‌مدت و میان‌مدت بوده است.
4	مرحله اول: مهندسین مشاور سازه‌پردازی ایران با مشارکت شرکت آلمانیSellhorn	1394	1395	1404	این طرح با هدف شناسایی راهبردهای اصلی صنعت بندری کشور و برآورد میزان تقاضای حمل بار دریابرد از طریق هریک از بنادر بازرگانی برای گروه‌های مختلف کالایی و پیش‌بینی تحولات درخصوص ناوگان دریایی ترددکننده در منطقه با توجه به مجموعه تحولاتی که در سطح بین‌المللی، منطقه‌ای و ملی انجام گرفته و رویکرد ویژه‌ای به برآورد تقاضای بنادر و استفاده از مدل پویایی سیستم دارد.
	مرحله دوم: مهندسین مشاور سازه‌پردازی ایران و پل‌رود (بنادر جنوبی) و مهندسین مشاور دریابندر و مشانیر (بنادر شمالی (		1399		موضوعات اساسی مورد بررسی این طرح، شناخت پیشینه، وضعیت موجود و مطلوب آینده بنادر، توسعه فیزیکی و برنامه‌های بهبود توسعه غیرفیزیکی بنادر 11 گانه بازرگانی کشور بوده است. این طرح در مقایسه با طرح‌های پیشین، توجه بیشتری به توسعه ریلی در بنادر، تعامل شهر و بندر، پدافند غیرعامل و محیط‌زیست دارد.