با هر بار تقدیم لایحه بودجه به مجلس، یکی از بخشهای مهمی که توجه کارشناسان اقتصادی را به خود جلب میکند، بودجه عمرانی است تا بدانند چه مقدار اعتبارات برای تملک داراییهای سرمایهای پیشبینی شده و آیا این مقدار، کفاف تکمیل پروژهها را میدهد یا خیر. در کشورهای درحالتوسعه و توسعهیافته، عمده بودجه عمرانی صرف پروژههای جدید میشود، اما در ایران این بودجه اغلب به پروژههای نیمهتمامی سرازیر میشود که برخی از آنها عمری بالای 25 سال دارند؛ این در حالی است که مجموع بودجه سالانه اختصاصیافته برای اتمام برخی از این پروژهها، اکنون از کل مقدار بودجه کشور هم پیشی گرفته است، اما چون مدعیان قدرتمندی دارد، از فهرست پروژههای در دست اقدام خارج نمیشوند؛ بنابراین اگر هم بالاخره به نتیجه برسند، دیگر ضررشان بیشتر از منفعت حاصل از احداث خواهد بود. در همین راستا، چندی پیش، نشست آسیبپذیری فرایند ارزیابی اقتصادی و تصویب ابرپروژههای زیرساخت کشور در حوزه حملونقل با هدف ارتقای بهرهوری و تابآوری اقتصاد دفاع به همت اندیشکده پویاشهر برگزار شد که در ادامه بخشهایی از موضوعات مطرحشده در آن را تقدیم خوانندگان ترابران کردهایم.
به گزارش ماهنامه ترابران، در نشست آسیبپذیری فرایند ارزیابی اقتصادی و تصویب ابرپروژههای زیرساخت کشور در حوزه حملونقل، حمید فصیحی، کارشناس امور حملونقل و عمران شهری و روستایی سازمان برنامه و بودجه، به تشریح وضعیت بودجه پروژههای عمرانی کشور پرداخت و با اشاره به اینکه دولت هرساله در قالب اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای بخشی از بودجه خود را به پروژههای عمرانی اختصاص میدهد، عنوان کرد: «اگر بخواهیم بودجه را بهعنوان یک کیک در نظر بگیریم، باید بدانیم فقط ۱۶ درصد از این کیک مربوط به اعتبارات عمرانی است؛ یعنی سهم قابلتوجهی به اعتبارات هزینهای اختصاص پیدا میکند.»
فصیحی در ادامه با توضیح اینکه در حال حاضر اعتبارات عمرانی به سه بخش اعتبارات پیوست یک، اعتبارات متفرقه و اعتبارات استانی تقسیم میشود، افزود: «اعتبارات استانی مربوط به پروژههای خرد استانی است که در اختیار شورای برنامهریزی قرار میگیرد، اما اعتبارات متفرقه و اعتبارات پیوست یک، به پروژههای کلان اختصاص دارد، به این ترتیب، مطابق با قانون بودجه سال ۱۴۰۳، نزدیک ۴۰۰ همت اعتبار مصوب برای تملک داراییهای سرمایهای (اعتبارات عمرانی) داریم که تقریباً ۲۶۴ همت مربوط به پیوست یک، ۶۲ همت مربوط به طرحهای متفرقه و ۷۲ همت مربوط به پروژه استانی است.»
این تحلیلگر افزود: «اگر بخواهیم درباره تعداد طرحهای نیمهتمام صحبت کنیم، باید بگویم در حال حاضر حدود ۲۳۱ هزار طرح نیمهتمام عمرانی در کشور در قالب پیوست شماره یک وجود دارد که نزدیک ۱۷۶۵ از این طرحها، غیرمستمر هستند.»
فصیحی اظهار کرد: «۱۷۸ طرح تا 5 سال قدمت دارند، ۱۲۳ پروژه، عمری بین ۶ تا ۱۰ سال دارند و شرایط همینطور ادامه پیدا میکند تا به ۴۳۷ پروژه میرسیم که طول عمری بیش از ۲۵ سال دارند.»
او با عنوان اینکه در سال ۱۴۰۳ میانگین طول عمر پروژهها به ۲۹ تا ۳۰ سال میرسد، تصریح کرد که این یعنی یک پروژه تقریباً ۳۰ سال طول میکشد تا از پیوست شماره یک خارج شود.
تخصیص کمتر از 20 درصد اعتبارات عمرانی در 1403
کارشناس امور حملونقل و عمران شهری و روستایی سازمان برنامه و بودجه درباره پیشبینی اعتباری که برای 1750 طرح نیمهتمام صورت گرفته، بیان کرد: «این پیشبینی چیزی حدود ۱۷۴۷ هزار میلیارد تومان است، در حالی که در محاسباتی که با ما همکاری دفاتر بخشی داشتیم، مشخص شد به حدود ۴ هزار هزار میلیارد تومان اعتبار نیاز داریم تا طرحهای پیوست یک به اتمام برسند.»
اکنون حدود ۲۳۱ هزار طرح نیمهتمام عمرانی در قالب پیوست شماره یک بودجه وجود دارد که تقریباً ۱۷۶۵ از این طرحها، غیرمستمر هستند. ۱۷۸ طرح تا 5 سال قدمت دارند، ۱۲۳ پروژه، عمری بین ۶ تا ۱۰ سال دارند و شرایط همینطور وخیمتر میشود تا به ۴۳۷ پروژه با طول عمر ۲۵ سال میرسیم
او اذعان کرد: «منابع ما یا بهصورت نقدی است یا اوراق؛ در طی سالیان، سهم ۹۰ درصد منابع نقدی مدام کمتر و سهم اوراق بیشتر شده است، اما در این ۳ سال اخیر، سهم منابع نقدی از اوراق پیشی گرفته که آن هم به دلیل سهمی است که از صندوق توسعه ملی برداشت میشود.» فصیحی با اشاره به تراز عملیاتی بودجه 1403 گفت: «اگر بخواهیم تراز عملیاتی را درنظر بگیریم، درآمدها تقریبا ۱۶۰۰ همت و هزینهها ۱۹۰۰ همت است که در همینجا کسری بودجه بهوضوح مشخص میشود. از طرف دیگر، مبلغی که از محل منابع داراییهای سرمایهای پیشبینی کردیم حدود ۶۴۵ همت، اما عددی که برای اعتبارات عمرانی پیشبینی کردیم، ۴۰۰ همت است، بنابراین منابعمان که از محل سرمایهها عاید میشود به سمت هزینهها میرود تا کسری بودجه را پوشش دهد.»
او با اعلام اینکه از همان ۴۰۰ همتی که قانون بودجه ۱۴۰۳ به بودجه عمرانی اختصاص داده، کمتر از ۲۰ درصد تخصیص یافته است، درباره این میزان تحقق توضیح داد: «همیشه اعتبارات عمرانی در نیمه دوم سال تخصیص بهتری دارد، زیرا منابع درآمدی کشور همیشه در نیمه دوم سال از وضعیت بهتری برخوردار است که این هم مشکلات خود را به بار میآورد، زیرا پروژههای مناطق سردسیر کاملاً خوابیده است و عملاً عملیات عمرانی انجام نمیشود.»
به پروژههای حملونقل 35 همت تخصیص داده شد
این کارشناس سازمان برنامه و بودجه در ادامه سخنان خود یادآور شد که از ۴۰۰ همتی که برای پروژههای عمرانی در بودجه ۱۴۰۳ پیشبینی شده بود، تقریباً ۳۵ همت به پروژههای فصل حملونقل اختصاص پیدا میکند که ۳۷۰ طرح را شامل میشود.
فصیحی با اشاره به اینکه تقریباً ۳۳۵ طرح احداثی داریم، اضافه کرد: «بیشترین اعتبارات هم برای بخش جادهای و ریلی است، زیرا باید طبق پیوست شماره یک، نزدیک ۴۱ هزار کیلومتر بزرگراه اصلی بسازیم، نزدیک به ۱۵ هزار کیلومتر راهآهن بکشیم و نزدیک ۴ هزار کیلومتر آزادراه احداث کنیم.»
این تحلیلگر با عنوان اینکه چون تعداد پروژهها زیاد است باید بین پروژهها اولویتبندی کنیم و بهترین پروژههایی را ما را به اهداف استراتژیک خود میرساند در اولویت قرار دهیم، درباره اولویت پروژههای ریلی اظهار کرد: «اولویتهای حوزه ریلی، خط دوم بافق به سنگان، خط دوم زرینشهر به بافق و راهآهن چابهار به زاهدان است که فقط برای خط دوم راهآهن بافق سنگان به حدود ۶۳ هزار میلیارد تومان اعتبار نیاز داریم، اما عددی که در پیوست شماره یک برای فصل حملونقل تخصیص داده شده است، تنها ۳۵ هزار میلیارد تومان است و همین یک نمونه، عقبماندگی بودجه تخصیصیافته را نشان میدهد.»
فصیحی درباره اولویت احداث آزادراههای کشور بیان کرد: «نزدیک به ۳ هزار کیلومتر آزادراه در دست بهرهبرداری است و در مورد حدود ۹۳۸ کیلومتر، قرارداد مشارکت داریم که در حال اجرا هستند، اما نزدیک به ۲ هزار و ۲۰۴ کیلومتر آزادراه هم وجود دارد که در پیوست شماره یک بودجه سال 1403 از آنها نام برده شده، ولی قراردادی برای آنها بسته نشده و وارد فاز اجرا هم نشدند.»
این کارشناس اعلام کرد: «6 آزادراه از جمله آزادراه تبریز - سوفیان - مرند، مراغه - هشترود، کنارگذر شمالی کرج، کنارگذر شمالی اراک، آزادراه گرمسار - سمنان و آزادراه کمربند شمالی قم تا پایان امسال به اتمام میرسد و تلاش سازمان برنامه این است که با همکاری دستگاه اجرایی، این اندک اعتبارات موجود را به صورت بهینه بین پروژهها توزیع کنیم تا حداقل بخشی از این پروژهها افتتاح شود.»
ابرپروژهها از نهادهای بالادستی اجازه میگیرند
فصیحی درباره چالشهای پروژههای عمرانی گفت: «در بخش عملیاتی با مشکلات مربوط به پیدایش، تعریف و تصویب و در بخش اجرا، با معضل نظارت و نگهداری مواجه هستیم؛ مثلاً یکی از مشکلات ما در فرایند اخذ مجوز ماده ۲۳ است؛ گفتنی است هر طرحی برای گرفتن ردیف اعتباری و ارتزاق از محل منابع عمومی باید از کمیسیون ماده ۲۳ سازمان برنامهوبودجه مجوز بگیرد و هر طرحی به ۷ رأی نیاز دارد تا اصطلاحاً ردیف اعتباری شاملش بشود؛ اما برخی پروژهها کلاً از مسیر ماده ۲۳ خارج شدهاند و دستگاههای اجرایی که دنبال این پروژهها هستند، از طریق نهادهای بالادستی و بدون مجوز ماده ۲۳ اقدام کردهاند.»
پژوهشگر حوزه زیرساختهای عمرانی: مگاپروژهها این ماهیت را دارند که در انتها شبیه آن چیزی نباشند که در ابتدا مدنظر بوده است. در واقع، یک مگاپروژه میتواند یک موفقیت فنی باشند و اتفاقاً کاربران نهایی از آن استفاده کنند و راضی باشند اما به لحاظ اقتصادی شکست بخورد. بسیاری از مگاپروژهها اینگونه هستند
این کارشناس امور حملونقل سازمان برنامه و بودجه، با عنوان اینکه نظر نهادهای بالادستی در این حوزهها غلبه دارد، تاکید کرد که عمدتاً ابرپروژهها چنین وضعیتی دارند. فصیحی گفت: «برای مثال پروژهای به 1000 میلیارد تومان اعتبار نیاز دارد، اما میدانند که اگر در مرحله اول این اعتبار را بیان کنند، پروژه رد میشود و بنابراین در ابتدا رقم پروژه را کم برآورد میکنند تا مجوز بگیرد و بعد از آنکه ردیف اعتباری به آن تعلق گرفت، افزایش ظرفیت و حجم میدهند.» این تحلیلگر اقتصادی، عدم اعمالنظر کارشناسی بر پروژهها را دیگر چالش پروژههای عمرانی دانست و اظهار کرد: «نماینده با ذینفعی که این طرح را تعریف میکند، بیشتر نگاه محلی دارد تا ملی و پروژه را در پازل اسناد توسعهای نمیبیند. البته بخشی از این مشکل، از عملکرد خودمان ناشی میشود، چون ما در بخش حملونقل سند جامع حملونقل نداریم؛ یعنی پازلی نداریم که ببینیم کدام یک از این پروژهها برای ما اولویت دارد، بنابراین هرکسی هم به خود اجازه میدهد که تعریفی از خود برای پروژهها بدهد.»
مگاپروژهها به باتلاق منابع تبدیل شدهاند
زهرا شاهنوش، کارشناس و پژوهشگر حوزه زیرساختهای عمرانی نیز در این نشست، به تشریح وضعیت برخی از ابرپروژهها و وضعیت بودجه آنها پرداخت. او عنوان کرد: «به نظر میرسد برای حرکت در مسیر پیشرفت و توسعه کشور و برطرف کردن نیازهای کشور با توجه به جمعیت و وسعتی که وجود دارد، ناگزیر به انجام پروژههایی از جنس کلانپروژه و مگاپروژه هستیم، اما باید این نکته را هم در نظر داشت که با توجه به هزینه چنین پروژههایی (از چند صد میلیون دلار تا چند میلیارد دلار) کافی است چند پروژه در کنار هم اتفاق بیفتد تا در توازن اقتصادی کشور بیشازپیش اختلال ایجاد شود.»
این کارشناس، با بیان اینکه دیگر زمان آزمون و خطا نیست، یادآور شد: «در سالهای گذشته کم نبودند پروژههایی که با وعدههای پرطمطراق آغاز شدند و بعد از گذشت مدتی دیدیم که ایکاش هیچوقت احداث نمیشدند؛ زیرا معایبی که داشتند بیشتر از عوایدی بود که به ارمغان میآوردند؛ مانند سد شهریار میانه که هیچوقت آبگیری نشد یا سد ونیار تبریز، تونل انتقال آب کرج که تقریباً آبی در آن جریان پیدا نکرد یا مونوریل قم که چندهزار میلیارد سرمایه در آن تلف شده است، همینطور فرودگاههای نیمهتعطیل مانند فرودگاه بینالمللی شاهرود یا خطوط آهن بسیار کمکاربرد. یکی از بارزترین مثالها در این زمینه سد گتوند است که آثار زیانبار زیستمحیطی آن را بهعنوان پروژه شاخص در سطح دنیا تبدیل کرده است.»
شاهنوش با بیان اینکه ارزش پروژههای نیمهتمام چیزی حدود ۶۰۰ تا ۸۰۰ هزار میلیارد است، اظهار کرد: «این شیوهای که در پیش گرفتهایم باعث شده مردم تمام شهرها و روستاهای کشور تصور کنند آن نمایندهای موفق است که بتواند هرچه بیشتر از این پروژهها برای شهر و استان خود به ارمغان آورد. در حالی که این وضعیت را میتوان به باتلاقی تشبیه کرد که برای نظام مدیریت و برنامهریزی کشور به وجود آمده و به طور فزایندهای بر وسعت و عمق آن افزوده میشود.»
اولویتهای حوزه ریلی، خط دوم بافق به سنگان، خط دوم زرینشهر به بافق و راهآهن چابهار به زاهدان است که فقط برای خط دوم راهآهن بافق سنگان به حدود ۶۳ هزار میلیارد تومان اعتبار نیاز داریم، اما عددی که در پیوست شماره یک بودجه برای فصل حملونقل تخصیص داده شده است، صرفاً ۳۵ هزار میلیارد تومان است!
این پژوهشگر در ادامه درباره انگیزههایی که موجب ساخت مگاپروژهها در کشور میشوند، چنین گفت: «مهمترین انگیزه، انگیزه سیاسی مدیران و طیفهای سیاسی است. انگیزه دیگر میل شدید مهندسان و فناوران به ساختوسازهای نوآورانه و بزرگ است. مورد بعدی اقتصادی است، مگاپروژهها طیف وسیعی از گروهها، از جمله پیمانکاران، مهندسان، معماران، مشاوران، بانکداران، سرمایهگذاران و مالکان را درگیر میکند. در نهایت تمام این عوامل دست به دست هم میدهند و باعث به وجود آمدن ائتلافهای قدرتمندی از کسانی میشوند که از مگاپروژهها سود میبرند و خواهان ساخت مگاپروژههای بیشتر هم هستند.»
این کارشناس و تحلیلگر اقتصادی، همچنین عنوان کرد: «مگاپروژهها به طور فزایندهای منابع مالی و طبیعی کشور را میبلعد و اثراتی مانند کسری بودجه، بدهی و وامهای سنگین را به دنبال دارند و این موضوع برای کشورهایی مانند ایران که مشکل جدی در زمینه تامین بودجه دارند، اهمیت بیشتری مییابد.»
شاهنوش با طرح اینکه در این شرایط محدودی منابع مهم است که بدانیم اولاً مگاپروژههایی که تصویب و اجرا میکنیم چه هزینهای خواهند داشت و ثانیاً در برابر این هزینه چه عوایدی نصیب ما خواهد شد، اضافه کرد: «به نظر میرسد این موضوع بدیهی باشد؛ اما مسئله دقیقاً همینجاست، مگاپروژهها این ماهیت را دارند که در انتها شبیه آن چیزی نباشند که در ابتدا مدنظر بوده است. در واقع، یک مگاپروژه میتواند یک موفقیت فنی باشند و اتفاقاً کاربران نهایی از آن استفاده کنند و راضی باشند، اما به لحاظ اقتصادی شکست بخورد و بسیاری از مگاپروژهها اینگونه هستند.»
سود برخی غولهای صنعتی با وجود کسری بودجه دولت
در این نشست، محمدرضا حدادی، مدیر پژوهشهای طرحهای عمرانی، معدنی و صنعتی، به تشریح وضعیت ابرپروژههای زیرساختی پرداخت. او تصریح کرد که در دهه چهارم انقلاب، فرصت نداریم که پروژههایی را کلنگ بزنیم و بدون برنامه و محاسبات دقیق و بدون استفاده از تجربیات گذشته یک تجربه تلخ را تکرار کنیم.
او عنوان کرد: «علیرغم مخالفت تمام جامعه علمی کشور در حوزه ترافیک و حتی شورای شهر، میبینیم که شهرداری همچنان پیگیر اجرای تونل شهری ۹ کیلومتری از میدان سپاه تا بزرگراه آزادگان برای عبور خودروهای شخصی و مثلاً حل مشکلات ترافیکی است، در حالی که با نگاه سازهای نمیتوان مشکل ترافیک کلانشهرها را حل کرد.»
حدادی در تعریف خود از ابرپروژهها گفت: «منظور طرحها و پروژههایی با هزینه اجرای بسیار زیاد، غیراولویتدار، غیرضروری، غیرکارشناسی و بدون توجیهپذیری اقتصادی هستند که صرفاً با نگاه پیمانکاری و سود قشر اندکی از جامعه کلنگ میخورند و تعریف میشوند.»
مدیر پژوهشهای طرحهای عمرانی: عدم بازگشت مستقیم پول نفت کشور هم محلی برای تعریف مگاپروژهها است. دولتهای خارجی، طرحها و پروژههای غیرضروری و غیراولویتدار تعریف میکنند که تنها هدفش، خالی کردن و هدر دادن منابع و هدایت توان فکری، مدیریتی و ارزی کشور در اهداف کاذب است اهدافی که معمولاً با وعدههای دستنیافتنی و بزرگ همراه است
او با اشاره به اینکه محل تامین منابع مالی ابرپروژهها از درآمدهای عمومی است و میزان هزینه اجرای این ابرپروژهها، با توجه به موقعیت و جغرافیا متفاوت است، عنوان کرد: «هزاران طرح و پروژه رهاشده در کشور داریم. این موضوع منحصر به دولت خاصی هم نیست و در تمامی دولتها، کلنگزنی روی ابرپروژهها تکرار شده و روزبهروز بر کسری بودجه دولت افزوده میشود، اما همزمان میبینیم برخی ابرغولهای صنعتی و معدنی سود میکنند.» مدیر پژوهشهای طرحهای عمرانی، معدنی و صنعتی با اشاره به اینکه علیرغم رشد سطح دانش در کشور، تغییری در روند کلنگزنی ابرپروژهها حس نمیشود، بیان کرد: «همچنان شاهد برخی مصوبات هیئت وزیران هستیم که همزمان با تعریف ابرپروژهها، اجازه برداشتهای چند میلیارد دلاری را از صندوق توسعه ملی مصوب میکنند.»
او به استمرار تبلیغات گسترده در مورد ابرپروژهها اشاره کرد و گفت: «برخی از این تبلیغات مربوط به ابرسازمانهای دولتی است که اساساً برای تعریف ابرپروژههای جدید تاسیس شدهاند؛ ضمن اینکه یکی دیگر از دلایل این چالش، وجود ابرپیمانکاران بسیار قوی است که صرفاً هم به دنبال ابرپروژه هستند.»
حدادی در ادامه درباره مشارکت سرمایهگذاران خارجی در ابرپروژهها، اظهار کرد: «کشورهای خارجی هم تمایل دارند کالا و خدمات خود را بهصورت فاینانس به ایران بفروشند و ریشه این هم در ابرپروژههاست، زیرا با پروژههای کوچک نمیتوان چنین قراردادهای تامین مالی خارجی منعقد کرد.»
او با اشاره به اینکه عدم بازگشت مستقیم پول نفت کشور هم به محلی برای تعریف پروژهها تبدیل شده است، توضیح داد: «کشورهایی که خریدار نفت ما هستند تمایل دارند که به جای پول مستقیم، کالا و خدمات به ما بدهند و چهبهتر که ابرپروژههایی در کشور فروشنده نفت، تعریف کنند تا راحتتر کالا و خدماتشان را به کشور فروشنده نفت بدهند. به این ترتیب، هم صنعتشان رونق میگیرد و هم بدهی نفتیشان را بازپرداخت میکنند.»
به اعتقاد حدادی، این روش مدلی برای جنگهای نوین است، به بیان بهتر، دولتهای خارجی در کشورهای هدف، طرحها و پروژههای غیرضروری و غیراولویتدار تعریف میکنند که تنها هدفش، خالی کردن و هدر دادن منابع آن کشور و هدایت توان فکری و مدیریتی و ارزی کشور در اهداف کاذب است؛ اهدافی که معمولاً با امید به درآمدهای سرشار و وعدههای خیلی دستنیافتنی و بزرگ همراه است.